Актуальные проблемы межбюджетных отношений в федеративном государстве: опыт Германии и России

Во-вторых, существует тенденция к тому, что нижестоящие уровни власти необоснованно завышают объем средств для ликвидации последствий чрезвычайных происшествий89.

И в том, и другом случае субфедеральные органы власти пытаются получить у федерального бюджета как можно больше средств, которые не используются по назначению, соответственно, это ведет к неэффективному использованию бюджетных средств.

В этой связи необходимо решать проблему непрозрачности, нетрансперентности и высокого уровня коррупции, а также отсутствие должного государственного и муниципального контроля за расходованием бюджетных средств.

Предлагаются следующие меры для решения вышеназванных вопросов:

• внедрить идеологию межбюджетных отношений, основанную на единстве и сплоченности бюджетов всех уровней;
• проводить оценивание использования государственных средств,  передаваемых от одного бюджета другому;
• ежегодно проводить глубокий анализ достигнутых результатов реализации проектов, финансируемых из бюджетов разных уровней, по каждому региону.

В идеале межбюджетные отношения в федерации строятся на принципе единства государства, интересы отдельно взятых регионов не должны быть приоритетнее общефедеральных. К сожалению, этот принцип сложно реализовать на практике.  Однако в Германии все важные решения, в том числе и финансовые, принимаются именно исходя из государственных интересов.

Российская Федерация – огромная многонациональная страна, в которой реализация данной меры является крайне сложной. Тем не менее, это является необходимым условием не только для более эффективного использования бюджетных средств, но и для развития межуровневых, межрегиональных отношений.

Помимо единения интересов субъектов бюджетной системы, идеология межбюджетных отношений должна быть направлена на снижение уровня коррупции - особенно актуальную проблему в России, которая в рейтинге стран по индексу восприятия коррупции находится на 133 месте из 176 обследованных стран в 2012 году. Для сравнения, Германия занимает в этом рейтинге 13 позицию90.

Важно отметить, что внедрение необходимой идеологии – длительный процесс. Нельзя ждать глобальных изменений в течение 3-5 лет. Необходимо выбрать правильный курс и постепенно, но верно следовать ему.

Следующая предлагаемая мера - проведение оценивания использования государственных средств,  передаваемых от одного бюджета другому – направлена на увеличение прозрачности, следовательно, снижение коррупции и усиление государственного и муниципального финансового контроля.

Данная мера целесообразнее в отношении целевых трансфертов. Для нецелевых перечислений этот подход не менее важен, так как это обеспечит полный мониторинг планирования, реализации и анализа полученных результатов в сфере межбюджетных трансфертов.

Эту меру необходимо проводить в три этапа: прогнозное, сопровождающее и итоговое оценивания межбюджетных трансфертов.

Прогнозное (или предварительное) оценивание осуществляется во время разработки методики распределения межбюджетных трансфертов, то есть отвечает на вопрос: «Приведет ли сформулированная методика к намеченным изначально целям?». Также оно позволяет разработать оптимальный проект методики путем оценивания различных альтернативных вариантов.

Сопровождающее (или формирующее) оценивание проводится на стадии распределения трансфертов. Этот этап используется для проверки правильно и эффективно ли идет распределение средств, и если нет, то своевременного внесения поправок в процесс. На этом этапе также оцениваются промежуточные достижения.

Последний этап – итоговое оценивание – проводится после завершения распределения средств и нацелен на получение информации о том, насколько удалось достигнуть изначально поставленных целей:

• получены ли они или нет;
• получены ли эти результаты эффективно: отношение полученных результатов к затраченным ресурсам.

Также предлагается проведение каждого этапа публиковать на официальном сайте ответственного органа в сети Интернет для того, чтобы любое заинтересованное лицо могло получить интересующую его информацию.

Кроме того, необходимо перепроверить все данные, опубликованные Федеральной службой государственной статистики, Федеральным казначейством и Министерством финансов, так как источники являются официальными, однако информацию предоставляют разную. Это может привести к асимметрии информации и неверному ее восприятию.

Очень важным шагом явилось бы ежегодное проведение глубокого анализа достигнутых результатов хозяйственной деятельности по каждому региону. Этот анализ рекомендовалось бы проводить на основе официальной статистики и результатов всех трех этапов оценивания.

Для проведения анализа предлагается вычислять и рассматривать следующие показатели:

• рост валового регионального продукта;
• прирост производства обрабатывающих отраслей, а не добывающих;
• изменение уровня  доходов населения;
• изменение уровня дифференциации населения по доходам;
• рост налогового потенциала;
• снижение объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, в частности, дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности;
• изменение активности регионов в реализации социально-экономических проектов.

Практически все эти показатели рассчитываются органами исполнительной власти, но необходимо их обсуждение на общих дискуссиях региональных и федеральных властей с целью передачи лучшего опыта в решении социально-экономических проблем как отдельных регионов, так и федерации в целом.

Необходимо выделять регионы, осуществляющую активную социально-экономическую политику, реализующие  важные общефедеральные, региональные и муниципальные проекты, с тем, чтобы оказывать им поддержку, прежде всего,  финансовую.

Таким образом, предлагаемые меры совершенствования межбюджетных отношений, из которых несколько заимствованы из системы межбюджетных отношений Германии, могли бы стимулировать субъекты Российской Федерации к развитию налогового потенциала, а также к повышению эффективности использования бюджетных средств. Однако необходимо учитывать, что нельзя внедрять одновременно все меры, а делать это постепенно, поэтапно.

 

Заключение

 

В настоящее время в мире существует двадцать стран с федеративной формой устройства. В федерациях финансовая взаимосвязь между федеральным центром, субъектами федерации и местным уровнем отражается в модели межбюджетных отношений.

Несмотря на то, что модели построения межбюджетных отношений значительно отличаются друг от друга, в мировой научной литературе их разделяют на централизованные, децентрализованные и кооперативные (или смешанные) в зависимости от уровня централизации/ децентрализации власти в стране.

Не менее популярной является классификация моделей межбюджетных отношений, предложенная профессором Национального исследовательского университета – Высшей школы экономики А.М.Лавровым. Он разграничил межбюджетные отношения на пять различных моделей: советскую, китайскую, американскую, канадскую и германскую. Для России, на взгляд Алексея Михайловича, было бы целесообразнее реформировать свою систему межбюджетных отношений, беря за основу канадскую или немецкую модель.

Однако механически копировать зарубежный опыт и применять его в России нельзя, лишь адаптировать некоторые элементы, так как российская модель имеет ряд специфических черт. В связи с этим германская модель явилась ориентиром для России в данной работе, а не шаблоном.

В Германии федеративное устройство существует уже более 150 лет. Эта страна – пример зрелого федеративного государства с длительной историей развития.

Немецкая модель межбюджетных отношений имеет ряд отличительных черт:

• стремление предоставить всем гражданам одинаковые услуги, независимо от места проживания;
• совместное обсуждение центра и регионов разделения расходных полномочий и доходных источников и т.д.;
• фактическая возможность ограничения федеральной власти представительным органом земель - Бундесратом;
• достаточно высокий уровень децентрализации полномочий региональным и местным властям;
• быстрая адаптивность уровня децентрализации/ централизации к изменяющимся условиям;
• реализация принципа субсидиарности, в соответствии с которым каждый уровень власти выполняет те задачи, которые может выполнить только он или может выполнить их лучше, чем другие;
• решение большинства задач благодаря совместному участию федерации и земель;
• более 70% налоговых доходов в Германии приносят общие налоги;
• сложная система горизонтального выравнивания.

Германия – одна из первых стран, вышедших из мирового кризиса. В этом большая заслуга эффективно построенной модели межбюджетных отношений.

Россия же, напротив, - молодая федерация, и межбюджетные отношения находятся на стадии становления, поэтому зарубежный опыт мог бы помочь решить ряд проблем.

Реформирование межбюджетных отношений в России началось в 1999 году, после принятия Бюджетного и Налогового кодексов. На сегодняшний момент в Налоговом кодексе четко прописаны виды налогов и регулирующий их бюджет. Фактическое распределение налоговых доходов публикуется на сайте Федерального казначейства.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета распределяются на основе единых методик. В частности, публикуемая Министерством финансов РФ методика распределения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов представляет из себя не только конечный объем перечисляемых средств, но и полноценные расчеты по каждому региону. Важно отметить, что методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в России составляется аналогично немецкой.

 Сравнивая долю налоговых  доходов в консолидированном  бюджете Германии и России в пересчете на душу населения, был сделан вывод о том, что немецкие показатели более, чем в 3 раза превышают отечественные.

Для того, чтобы проверить, действительно ли так низок уровень налоговых доходов в России, были рассчитаны идеальные трансферты для каждого региона. К сожалению, опасения подтвердились: фактические трансферты не составляют даже четверти идеальных в большинстве регионов.

В целях выяснить, насколько немецкая модель межбюджетных отношений децентрализованнее отечественной, были проанализированы изменения, которые произошли бы в результате применения немецкой методики расчета налоговых поступлений для каждого бюджета.

Были поставлены две гипотезы о том, что в результате применения немецкой методики расчета налоговых доходов для каждого уровня власти:

• удельный вес консолидированных налоговых доходов российских регионов в общих налоговых доходах вырастет;
• регионы в финансовом плане станут более независимы от федерального центра.

Выводы проведенного анализа опровергли обе гипотезы: удельный вес налоговых доходов регионов уменьшился. Из отвержения первой гипотезы следовало и отвержение второй гипотезы.

Таким образом, было доказано, что в Российской Федерации на данном этапе кооперативная модель межбюджетных отношений. Однако эффективность немецкой и отечественной моделей несравнимы. Поэтому в целях совершенствования российской модели предлагаются следующие меры:

• стимулирование субъектов к развитию налогового потенциала;
• повышение эффективности использования бюджетных средств.

 Стимулирования субъектов к развитию налогового потенциала в свою очередь можно добиться путем:

• передачи части доходов от налога на добавленную стоимость субъектам;
• перехода преимущественно к целевому софинансированию расходов субъектов;
• применения «переговорного федерализма».

Повышение эффективности использования бюджетных средств можно достичь, реализовав следующие более узкие меры:

• внедрение идеологии межбюджетных отношений, основанной на единстве и сплоченности бюджетов всех уровней;
• проведение оценивания использования государственных средств,  передаваемых от одного бюджета другому;
• ежегодное проведение глубокого анализа достигнутых результатов реализации проектов, финансируемых из бюджетов разных уровней, по каждому региону.

Данная работа не имеет аналогов, и может послужить основой для дальнейших исследований.

Библиографический список

 

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 25.12.2012) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013).
2. Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ) часть 1 от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 04.03.2013).
3. Постановление Правительства РФ от 22.11.2004 № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации».
4. Богачева О. Становление российской модели бюджетного федерализма //Вопросы экономики. 1998. №8. С.30-40.
5. Богов Х. М. Развитие межбюджетных отношений и предпосылок экономического роста // Финансы и кредит. 2007. № 28. С.2-10.
6. Волков А. В. Автоматические стабилизаторы и реализация социальных функций государства на региональном уровне в Российской Федерации // Вопросы экономики и права. 2011. № 1. С. 46-52.
7. Галицкая С. В. Теория и практика бюджетного федерализма: На примере ФРГ : дис… кандидата эк. наук. М., 2003. 163 с.
8. Дернберг Р.Л. Международное налогообложение, М.: ЮНИТИ; Будапешт :COLPI; 1997.
9. Ерошкина Л. А. Становление и развитие межбюджетных отношений // Финансы. № 7. 2012. С.10-14.
10. Зиберт Х. Эффект кобры: Как можно избежать заблуждений в экономической политике, СПб., СПбГУЭФ, 2003.
11. Иванов В. В. Типология межбюджетных отношений и моделей бюджетного федерализма // Вестник МГТУ. 2010. Том 13, №1. С.5-14.
12. Казаков В. В. зарубежный опыт регионального выравнивания // Вестник Томского государственного университета. 2008. №313. С.170-175.
13. Казанцев С. В. Ключевые факторы развития межбюджетных отношений // Регион: экономика и социология. 2011. № 2. С.63-79.
14. Клисторин В. И.  Современный российский федерализм: политические и фискальные проблемы // Регион: экономика и социология. 2011. №4. С.39-50.
15. Кибилдс  А.А. Мировой опыт в развитии межбюджетных отношений в Российской Федерации // Вопросы экономики. 2011. №5. С. 285-287.
16. Кибилдс А.А. Современные направления развития межбюджетных отношений в Российской Федерации // Вопросы экономики. 2011. №5. С.300-301.
17. Кусраева Д. Э. Оценка налогового потенциала региона // Международный научно-исследовательский журнал. 2012. №1.
18. Лавров А., Христенко В. Новый этап реформы межбюджетных отношений //Финансы. 1999. №2.
19. Любимцев Ю.Н. Приоритеты совершенствования межбюджетных отношений // Экономист. 2000. № 6. С.21-33.
20. Марченко Г. В., Мачульская О. В. Финансовые механизмы межрегионального выравнивания // Финансы и кредит. 2000. № 1. С.13 - 21.
21. Морозова Е. А. Муниципальная реформа и межбюджетные отношения в российских регионах // Экономические науки. 2008. №2 (39). С.13-22.
22. Морозова Е.А. Фискальная децентрализация и методологические основы взаимодействия различных уровней власти в федеративных государствах // Вопросы экономики и права. 2011. №10. С.161-166.
23. Ниязметов А. К. О понятийном аппарате межбюджетных отношений // Финансы, 2010. №8. С.21-26.
24. Общая характеристика межбюджетных отношений в федеративных государствах (на примере Соединенных Штатов Америки, Канады, Германии, Австрии, Австралии и Индии) / Центр фискальной политики, М.: август 2000 г.
25. Полозков М. Г. Эффективное бюджетное выравнивание в системе межбюджетных отношений региона // Финансы. 2010. №4. С.12-15.
26. Поляк Г. Б. Финансы: учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям, специальности «Финансы и кредит». – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008.
27. Постникова Е.А., Шильцин Е.А. Новейшие тенденции регионального развития России: некоторые фрагменты // Регион: экономика и социология. 2009, №3, с. 67-86.
28. Силуанов А. Г. Межбюджетные отношения в условиях развития федерализма в России : автореф. дис… доктора эк. наук. М., 2012. 44с.
29. Слепов.А., Шуба Б., Бурлачков К. Приоритетные направления развития межбюджетных отношений // Финансы. 2009. №3, С.25-29.
30. Хоменко В. Модели реформирования межбюджетных отношений в векторе развития федерализма и региональной экономической инициативы // Казанский федералист. 2011. №3. С.102-112.
31. Шувалова Е. Б. Налоговые системы зарубежных стран: учебно-практическое пособие, М.: изд. центр ЕАОИ, 2010.
32. 23rd Subsidy Report of the Federal Government / Report of the Federal Government on the development of subsidies for the years 2009 to 2012.
33. Albert Helmut [Federalismusdiskussion, 1992]. Die Federalismusdiskussion im Zuge der deutschen Einingung. 1992.
34. Elazar D. J. Exploring federalism. – Tuscoloosa, Al.; London: The University of Alabama Press. 1991.
35. Hughes G., Smith S. Economic aspects of decentralized government: structure, functions and finance. London. 1991.
36. Watts R. Comparing Federal Systems // Institute of Intergovernmental Relations Queen’s University. 2000.
37. Основной закон Федеративной Республики Германии от 23.05.1949. Электронный ресурс: http://lawers-ssu.narod.ru/subjects/constzs/germany.htm#01.13.00.00.00.00.00.00.00. Дата обращения: 26.04.2013.
38. Ежемесячный отчет Министерства финансов ФРГ за февраль 2009. Официальный сайт Министерства финансов ФРГ: http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Monatsberichte/2009/02/inhalt/inhaltsverzeichnis.html. Дата обращения:28.04.2013.
39. Информация об исполнении консолидированного бюджета / Официальный сайт Федерального казначейства Российской Федерации. Электронный ресурс: http://www.roskazna.ru/konsolidirovannogo-byudzheta-rf/. Дата обращения: 09.05.2013.
40. Отчет Министерства финансов ФРГ от 17.04.2013 г. Официальный сайт Министерства финансов ФРГ: http://www.bundesfinanzministerium.de/Web/DE/Themen/Oeffentliche_Finanzen/Wachstumsfreundliche_Konsolidierung/wachstumsfreundliche_konsolidierung.html. Дата обращения: 28.04.2013.
41. Официальный сайт государственной статистики Российской Федерации http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/. Дата обращения: 01.05.2013.
42. Официальный сайт государственной статистики Федеративной Республики Германии Statistisches Bundesamt https://www.destatis.de/EN/Homepage.html. Дата обращения: 28.04.2013.
43. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации: http://www.minfin.ru/ru/. Дата обращения: 01.05.2013.
44. Официальный сайт Министерства финансов ФРГ: http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Monatsberichte/Standardartikel_Migration/2012/02/analysen-und-berichte/b03-Ergebnisse-des-Laenderfinanzausgleichs-2011/Ergebnisse-des-Laenderfinanzausgleichs-2011.html. Дата обращения: 28.04.2013.
45. Официальный сайт статистики Организации экономического сотрудничества и развития http://stats.oecd.org/index.aspx?r=398763. Дата обращения:. 28.04.2013.
46. Попов В. Реформа бюджетного федерализма в России: роль политических факторов в формировании финансовых потоков между центром и регионами. Электронный ресурс: http://www.nes.ru/public-presentations/Papers/Popov-rus.htm. Дата обращения: 23.04.2013.
47. Постановление Правительства РФ от 30.07.1998 № 862 «О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.» Электронный ресурс: http://referent.mubint.ru/security/1/29078/1. Дата обращения: 03.05.2013.
48. Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 г. № 584 «О программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 года». Электронный ресурс: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=46662. Дата обращения: 03.05.2013.
49. Распоряжение Правительства РФ от 03.04.2006 № 467-р «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах» Электронный ресурс: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=59459. Дата обращения: 04.05.2013.
50. Распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р «Концепция межбюджетных отношений и организация бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года» Электронный ресурс: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=90696. Дата обращения: 04.05.2013.
51. Распределение межбюджетных трансфертов по субъектам Российской Федерации в 2012 г. в соответствии с ФЗ «О федеральном бюджете» на 2012-2014 гг., тыс. руб. Электронный ресурс: http://www1.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2012/03/MBT_2012-2014_(iz_FZ_O_fed_budzhete).pdf. Дата обращения: 09.05.2013.
52. Расчет распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на 2011-2013 гг. Электронный ресурс: http://www1.minfin.ru/ru/budget/regions/mb/mb2011_2013/. Дата обращения: 09.05.2013.