Актуальные проблемы межбюджетных отношений в федеративном государстве: опыт Германии и России

Несмотря на практически одинаковый уровень доли налоговых доходов в консолидированном бюджете, в пересчете на душу населения складывается иная картина. Оба рассматриваемых немецких показателя более, чем в 3 раза превышают отечественные в 2011 году. При этом разница растет, так как к 2012 году она почти достигла 4 раз.

В приложении 14 представлены виды налогов и доходы федерального бюджета и консолидированного бюджета субъектов РФ по конкретным налогам в 2011 году77.

Самый доходный из налогов – налог на добавленную стоимость. Регулируется он федеральным уровнем, и 99,99% доходов этого налога в 2011 году было зачислено в федеральный бюджет.

Далее по доходности идут налог на прибыль организаций и налог на добычу полезных ископаемых. 15% первого и 98,3% второго были зачислены в федеральный бюджет, остальное – в консолидированный бюджет субъектов.

Еще один крупный налог – налог на доходы физических лиц  - был полностью зачислен в консолидированный бюджет субъектов.

В сумме доход от налогов, приведенных в приложении 14, составляет 99,97% от общих налоговых доходов. 54,06% из этой суммы – доход федерального бюджета, соответственно, 45,94% - консолидированного бюджета субъектов РФ.

К сожалению, российская практика такова, что доходов, получаемых от собранных налогов субъектам, не хватает для предоставления необходимых государственных услуг. Поэтому помимо вертикального выравнивания в Российской Федерации практикуется система горизонтального выравнивания, функции которой выполняют межбюджетные трансферты.

На основе данных об исполнении федерального бюджета за 2003 – 2012 года была построена динамика общих расходов федерального бюджета и расходов на предоставление межбюджетных трансфертов и их соотношение (приложение 15, рисунки 4,5)78.

Рис. 4. Общие расходы федерального бюджета, 2003-2012 г.

 

Как ни странно, с ростом общих расходов, расходы на межбюджетные трансферты практически остались на одном уровне. Наблюдалось небольшое увеличение к 2009 году, но в целом показатель был стабилен за рассматриваемый промежуток времени. Общие расходы федерального бюджета постепенно нарастали с каждым годом: с 2358546300000 рублей в 2003 году до 12890746335157,6 рублей в 2012 году. За 10 лет показатель вырос на 446,55%, а межбюджетные трансферты – на 59%.

Доля межбюджетных трансфертов в общих расходах представлена на рисунке 5. С 2003 по 2009 гг. особых изменений в показателе не наблюдалось, но с 2010 по 2012 наблался резкий спад:  если в течение предыдущих лет он колебался в промежутке 14-16%, то за прошедшие два года снизился с 6% до 4,65%.

Рис. 5. Доля межбюджетных трансфертов в федеральном бюджете, 2003-2012 г.

 

На рисунке 6 представлены межбюджетные трансферты, выделенные федеральным бюджетом субнациональным бюджетам в 2012 году, а именно их доля в общем объеме.

Рис. 6 Структура межбюджетных трансфертов , 2012 г.

Из межбюджетных трансфертов большую часть составляют дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. В 2012 году объем этих дотаций составил 396995657900 рублей, или 56,54% от общего объема межбюджетных трансфертов79.

Межбюджетные трансферты предоставляются субъектам федерации, нуждающимся в финансовой помощи, из фондов финансовой поддержки. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности предоставляются Федеральным фондом финансовой поддержки субъектов РФ. Трансферт выделяется  региону с целью довести бюджетную обеспеченность региона до минимально уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ80, который определяется как «среднее арифметическое суммы показателей уровня расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов с самым низким уровнем бюджетной обеспеченности»81.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности регионов до распределения дотаций вычисляется по формуле:

Где БОi – уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ до распределения дотаций;

ИНП i – индекс налогового потенциала субъекта РФ;

ИБР i – индекс бюджетных расходов субъекта РФ82.

Индекс налогового потенциала – отношение налогового потенциала региона к среднероссийскому показателю. Индекс бюджетных расходов же показывает объем средств, необходимый для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в данном регионе с учетом объективных региональных факторов и условий по сравнению со среднероссийским показателем83.

Дотации выделяются региону в том случае, если рассчитанный показатель бюджетной обеспеченности субъекта ниже установленной нормы. Этот процесс проходит в два этапа.

На первом этапе устанавливается первый критический уровень - первый критерий выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности. Те регионы, чей уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций  не превышает первый критический уровень, будут получателями средств из ФФРП. Объем дотаций можно найти по формуле:

Т1i=П∙Д1i,

Где П – степень сокращения отставания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ от уровня, установленного в качестве первого критерия выравнивания, принимается равной 85%;

Д1i – объем средств, необходимый для доведения уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ до первого критического уровня (при условии, что Д1i >0)84.

На втором этапе устанавливается второй критический уровень бюджетной обеспеченности. Те регионы, чей расчетный уровень бюджетной обеспеченности с учетом дотаций первого этапа не превышает второй критический уровень, получают дотации в размере:

Т2i=(ФФПР - ∑Т1 i - ∑В i3)∙Д2 i/∑Д2 i,

Где ФФПР – общий объем дотаций на очередной финансовый год;

∑Т1i – общий объем дотаций по всем субъектам РФ, распределенный на первом этапе;

∑Вi3 – общий объем дотаций, выделяемых всем субъектам РФ, утвержденный на первый год планового периода в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете;

Д2i - объем средств, необходимый для доведения уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ до второго критического уровня (при условии, что Д2i >0);

∑Д2i – общий объем средств, необходимый для доведения уровня расчетной бюджетной обеспеченности всех субъектов РФ до второго критического уровня (при условии, что Д2i >0)85.

Таким образом рассчитываются фактические трансферты. Для того, чтобы оценить их, интересным представляется сравнить фактические с идеальными трансфертами на душу населения. Предложил данную методику Попов В. в работе «Реформа бюджетного федерализма в России: роль политических факторов в формировании финансовых потоков между центром и регионами»86.

Идеальные трансферты на душу населения – разница между всеми налоговыми сборами на одного жителя России, скорректированного на индекс налогового потенциала в данном регионе, и подушевыми расходами в среднем по России, скорректированными на индекс бюджетных расходов:

ИТнас = НАЛДОХнас*ИНП – РЕГРАСХнас*ИБР87

Таким образом, идеальные трансферты показывают разницу между тем, какой объем налогов регион может собрать с одного своего жителя  и номинальными расходами региона на предоставление одному своему жителю среднероссийского стандартного набора общественных благ.

Проанализировав данные за 2011 год88, и вычислив идеальные трансферты для всех регионов (см. приложение 16), стало очевидно, что налоговый потенциал субъектов чрезвычайно низок: фактические трансферты не составляют даже четверти идеальных в большинстве регионов. Как ни странно, выше всего соотношение фактических и идеальных трансфертов в Северо-Кавказском федеральном округе, но это, скорее всего, связано с тем, что индекс налогового потенциала у субъектов этого округа очень низкий.

Особое внимание уделялось г. Москве и Чукотскому автономному округу, так как в Попов В. акцентировал свое внимание именно на них. В его работе были представлены данные за 1997 год, и, сравнив их с сегодняшними, можно сделать вывод, что в течение более чем 15 лет разница между фактическими и идеальными трансфертами на душу населения как в «сильных», так и в «слабых» регионах выросла. В 1997 году разница между фактическими и идеальными трансфертами на душу населения составила: в Москве – 3555 рублей, на Чукотке – 2828 рублей. В 2011 году: в Москве – 161969,91 рублей, на Чукотке – 106197,07 рублей. Это говорит в пользу усиления региональной асимметрии: из года в год увеличивается расстояние между дотационными и недотационными регионами.

Кроме 11 самостоятельных регионов, 69 получили средства на выравнивание бюджетной обеспеченности, то есть в 2011 году было 11 регионов – доноров и 69 регионов – реципиентов. Хотя, к примеру, в 2001 году было 20 регионов – доноров и 69 регионов получателей помощи. Количество «сильных» снизилось, а количество «слабых» не увеличилось. Это вновь говорит о неэффективной политике, не способствующей ни  наращиванию налогового потенциала субъектов, ни снижение количества дотационных регионов, ни уменьшению разрыва между экономически сильными и слабыми субъектами.

 

2.3. Проецирование кооперативного федерализма  на межбюджетные отношения в России

 

Рассмотрев две модели межбюджетных отношений – немецкую и отечественную, становится ясно, насколько несовершенны межбюджетные отношения в России, так как Германия имеет колоссальный опыт в этой сфере, которым не может похвастаться ни одна другая федерация.

Во многом система межбюджетных отношений России схожа с немецкой, поэтому ориентир на ФРГ является более, чем актуальным. В частности, методики распределения трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (горизонтальное выравнивание) аналогичны в обеих странах. Однако система распределения налоговых доходов между уровнями власти имеют ряд различий.

В данном параграфе будет предпринята попытка наложения кооперативной немецкой модели межбюджетных отношений на российскую. Как говорилось выше, горизонтальное выравнивание в рассматриваемых федерациях схоже между собой, поэтому имеет смысл рассмотреть налоговое обеспечение федерального центра и субъектов федерации.

Предлагается рассмотреть изменения, которые произойдут в результате применения немецкой методики расчета налоговых поступлений для каждого бюджета.

Вначале исследования были выдвинуты гипотезы о том, что в результате применения немецкой методики расчета налоговых доходов для каждого уровня власти:

• удельный вес консолидированных налоговых доходов российских регионов в общих налоговых доходах вырастет;
• регионы в финансовом плане станут более независимы от федерального центра.

Было проведено вторичное исследование официальных данных Немецкой службы официальной статистики, Министерства финансов ФРГ, Министерства финансов России, Федерального казначейства России, Российской службы государственной статистики за 2011 год.

Итак, в приложении 17 в третьей колонке таблицы представлены налоговые доходы федерального бюджета и консолидированного бюджета субъектов федерации по каждому налогу, в четвертой колонке - доля обоих уровней в консолидированном доходе по данному налогу, то есть процент от налога, поступающий в тот или иной бюджет.

В следующей колонке представлены доли обоих бюджетов в консолидированном доходе по данному налогу в Германии. В колонках 4 и 5 таблицы некоторые доли выделены другим цветом, чтобы  показать различия между налоговыми системами; а те налоги, распределение которых совпадает в обеих странах, остались неизменными.

Из 13 представленных налогов, налоговые доходы по 5 налогам зачисляются в федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов в РФ и ФРГ по-разному.

Пересчитанные доходы по каждому налогу, при условии, что доля поступлений в оба бюджета по всем налогам была бы такая же, как в Германии, представлены в 6 столбце таблицы приложения 17.

Таким образом, по некоторым налогам регионы стали получать больше (НДС), по некоторым – меньше (налог на прибыль организаций, НДФЛ, налог на акцизы, государственная пошлина). Соответственно, обратная ситуация сложилась с федеральным бюджетом.

В таблице 7 представлен суммарный итог по «старому и «новому» распределению и доля каждого уровня в итоговом налоговом доходе.

Табл. 7. Распределение налоговых доходов по уровням бюджета по российской и германской модели, 2011 г.

		"старое" распределение  налогов	"новое" распределение  налогов
Налоговый доход федерального бюджета	рублей	5949058020443	6380620037567
	% в консолидированном (по всем  налогам)	54,06%	57,99%
Налоговый доход консолидированного бюджета субъектов федерации	рублей	50546333903763	4623071373257
	% в консолидированном (по всем налогам)	45,94%	42,01%