Актуальные проблемы межбюджетных отношений в федеративном государстве: опыт Германии и России

Следующий этап – 1994-1998 гг. – переход к более унифицированным межбюджетным отношениям. В это время были введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, был создан Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации с целью выравнивания бюджетной обеспеченности регионов путем предоставления трансфертов.

Однако вся система была несовершенна и только отдаленно походила на бюджетное устройство федеративного государства, так как не имела прочной нормативно-правовой базы.

С 1999 г. количество законодательных актов в этой сфере начинает активно расти. Одни из основных – Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг., Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг. и Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года и т.д. В основе совершенствования этих отношений лежат положения бюджетных посланий Президента Российской Федерации. 

Последний этап – с 1999 г. и по нынешнее время автор предлагает рассмотреть подробнее. 

Важным шагом в развитии межбюджетных отношений стало принятие Бюджетного60 и Налогового кодексов61. С введением их в действие, в частности, последнего, были пересмотрены полномочия субъектов бюджетной системы в сфере налогов. Налоги были разделены на федеральные, региональные и местные62 (таблица 5).

Табл. 5. Виды налогов и сборов в Российской Федерации

Федеральные налоги и сборы обязательны к уплате на всей территории России, региональные – устанавливаются законами субъектов РФ и действуют на территориях соответствующих субъектов. Местные налоги регулируются законодательством  муниципальных образований и действуют на территориях соответствующих муниципальных образований63.

Помимо закрепления налогов необходимо было разграничить доходные источники, расходные полномочия и ответственность между органами власти. На решение этих задач была направлена Концепция реформирования межбюджетных отношений 1999-2001 гг.64. Кроме вышеперечисленного, в Концепции оговаривалась методика расчета трансфертов из Федерального фонда поддержки субъектов РФ (ФФПР) и инвестиционная поддержка развития регионов в лице Фонда регионального развития (ФРР).

Концепция предложила меры по стимулированию повышения доходов и сокращения расходов и условия предоставления финансовой помощи из федерального бюджета. Так же, в целях оздоровления региональных и муниципальных финансов, был создан Фонд развития региональных финансов (ФРРФ), который кредитовал бездотационные и низкодотационные регионы или крупные города, которые создавали благоприятные условия для экономического развития.

На 2001 год сложилась ситуация, при которой налогово-бюджетные полномочия были крайне централизованы, расходы нижестоящих бюджетов покрывались за счет отчислений из федерального бюджета. Это снижало заинтересованность региональных и местных бюджетов в снижении расходов и увеличении доходов, подрывало стимулы к наращиванию налогового потенциала, развитию экономики, привлечению инвестиций. К тому же оставался низким уровень прозрачности исполнения бюджета, распределения финансовой помощи, отсутствовал мониторинг состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами. Эти «пробелы» в бюджетной системе привели к неэффективному расходованию государственных средств, снижению объема и качества предоставляемых государственных услуг.

В целях реформирования системы межбюджетных отношений, «позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней»65, было принято Постановление Правительства РФ «О программе развития бюджетного федерализма на период до 2005 года»66.

Для достижения цели перед Программой были поставлены следующие задачи:

• «упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации;
• четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов»;
• четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;
• формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;
• повышение качества управления общественными финансами на региональном и местом уровне»67.

20 августа 2004 года в Бюджетном  кодексе были разграничены налоговые  доходы между уровнями бюджетной  системы68. Но в федеральном бюджете сосредоточились самые крупные налоги, то есть о равноправии всех субъектов межбюджетных отношений речи и не было.

Были созданы фонды финансовой поддержки: Фонд компенсаций и Фонд софинансирования социальных расходов (ФССР). Первый выделял целевые средства (субвенции) регионам для финансирования «федеральных мандатов», обязательств, возложенных на региональные бюджеты федеральными законами, в зависимости от численности населения в соответствующем субъекте. Фонд софинансирования социальных расходов на основе долевого возмещения предоставлял финансовую помощь регионам для покрытия социально значимых расходов в условиях проведения реформ.

Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах обращает особое внимание на проблемы финансового обеспечения региональных и местных бюджетов. Она поставила перед собой следующие задачи:

• «укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации;
• создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты;
• создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;
• повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;
• оказание методологической и консультационной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления»69.

Дальнейшее реформирование также было направлено на усиление автономии субъектов межбюджетных отношений. В частности, Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года70 была нацелена на смягчение последствий от экономического кризиса, от которого в первую очередь страдают субъекты федерации.

Как и вышеперечисленные документы, Концепция ставит перед собой задачу снижения расходов и увеличения доходов, стимулирования развития налогового потенциала регионов, улучшения качества предоставляемых услуг, повышения эффективности использования бюджетных средств. Основываясь на принципе субсидиарности, она предлагает корректировку распределения расходных полномочий.

Согласно Концепции, регионы должны составлять прогноз поступлений доходов и четко придерживаться его. Помимо этого, предлагается проводить мониторинг качества управления бюджетным процессом в каждом регионе, и на основе этого мониторинга формировать их рейтинг. Те субъекты, которые попадают в первую треть – субъекты с высокой степенью качества управления бюджетным процессом – вправе рассчитывать на меры поощрения. Вторая треть – субъекты со средней оценкой. От них требуют разработку и принятие мер по повышению качества управления бюджетным процессом. И оставшаяся группа субъектов с низким уровнем качества управления бюджетным процессом должна «осуществлять аудит эффективности использования бюджетных средств и принятие программы повышения качества управления бюджетным процессом»71.

Таким образом, реализация вышеназванных документов помогла достичь следующих результатов:

• межбюджетные трансферты из федерального бюджета распределяются на основе единых методик, основываясь на объективные показатели, а именно, определен порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов РФ; установлена единая методика предоставления субсидий из федерального бюджета региональным и создания условий для их эффективного использования, описанные в постановлении Правительства РФ от 26 мая 2008 г. № 392 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ»;
• установлены условия осуществления бюджетного процесса региональными и местными властями РФ относительно доли межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций, а также субсидий, предоставляемых из Инвестиционного фонда РФ) в объеме собственных доходов бюджетов регионов и муниципальных образований;
• активизация деятельности по финансовому оздоровлению, содействию реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса и стимулированию экономических реформ в регионах и муниципальных образованиях, чему способствовало предоставление субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов на конкурсной основе;
• оказание методологической помощи по совершенствованию управления бюджетным процессом в регионах и муниципальных образованиях72.

Важно также перечислить действующие на сегодняшний момент фонды финансовой поддержки:

1. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов (ФФПР),
2. Федеральный фонд компенсаций (ФФК),
3. Федеральный фонд софинансирования социальных расходов (ФФССР),
4. Федеральный фонд регионального развития (ФФРР),
5. Федеральный фонд реформирования региональных финансов (ФФРРФ)73.

С 2008 г. Федеральный фонд регионального развития прекратил финансирование субъектов.

Для того, чтобы лучше разобраться в сложившейся системе межбюджетных отношений в России, далее автор предлагает анализ экономических и статистических данных, в том числе, динамику объема налоговых доходов, его долю в консолидированном бюджете, динамику межбюджетных трансфертов, предоставляемых федеральным бюджетом субфедеральным, их долю в общем объеме расходов федерального бюджета и т.д.

Функции вертикального выравнивания в России выполняют налоги. На рисунках 2 и 3 (см. приложение 13) представлены данные по доходам консолидированного бюджета РФ и налоговым доходам, а также отношение этих двух показателей74.

Рис. 2. Консолидированный бюджет и налоговые доходы в РФ в 2003-2012гг.

На начальном этапе исследуемого промежутка линии находятся очень близко друг к другу. Это позволяет утверждать, что в 2003 и 2004 гг. налоговые доходы были практически единственным источником доходов, что подтверждает и их доля в общих доходах – 90,25% и 91,02% соответственно.

С 2005 года консолидированный бюджет начинает расти с большим темпом, чем его доходы от налогов. Этот  разрыв плавно увеличивается из года в год до 2008 года. В результате кризиса в 2009-2010 гг. наблюдается небольшой спад в объеме общих доходов. Объем налоговых поступлений в бюджет также  снижается, но гораздо медленнее, и с 2010 начинает увеличиваться.

В 2011 году доходы консолидированного бюджета достигают своего максимума - 25575796335218,20 рублей. Но в 2012 году вновь наблюдается падение показателя, что можно увязать со второй волной мирового финансового кризиса.

Рис. 3 Отношение налоговых доходов к консолидированному бюджету РФ в 2003-2012 гг.

Динамика доли налоговых доходов в консолидированном бюджете страны представлена на рисунке 3. В 2003-2004 годах она составляла более 90% общих доходов, после начался спад, пока в 2009 году доля не снизилась до своего минимального значения за рассматриваемый период – 40,52%. Понемногу колеблясь, к 2012 году она достигла уровня 55,73%.

Что касается Германии, то там этот показатель не многим отличается от российского: в 2011 году – 49,7%, в 2012 году – 51,2%. Однако, если рассчитать консолидированный бюджет и налоговые доходы на душу населения, то ситуация будет более четкой75.

Табл. 6 Консолидированные и налоговые доходы бюджетов России и Германии в 2011-2012 гг., рублей.