Актуальные проблемы межбюджетных отношений в федеративном государстве: опыт Германии и России

Концепция межбюджетных отношений является основой для разработки подходов к разграничению доходных и расходных полномочий между федеральным, субфедеральным и локальным уровнями власти; определения критериев и методов предоставления финансовой помощи субъектам бюджетной системы.

Вместе с тем, отлаженное разграничение доходных полномочий между уровнями власти способствует эффективному сбору налогов и снижению налоговой нагрузки на различные сегменты экономики, включая частный сектор.

Обоснованное и ясное разграничение расходных полномочий показывает уровень развития общественного сектора и степень его влияния на экономику. Также финансовая помощь для сглаживания социально-экономических различий между субъектами федерации обеспечивается посредством межбюджетных отношений.

Иными словами, именно эти отношения способствуют выравниванию и ускорению хозяйственного развития.

 И последняя по счету, но не по значимости, причина  влияния межбюджетных отношений на социально-экономическое развитие федерации заключается в том, что грамотно сформированные финансовые отношения между субъектами бюджетной системы являются неотъемлемым фактором укрепления государственности и упрочнения правопорядка, безопасности населения.

То есть, совершенствование межбюджетных отношений между уровнями власти способствует более  успешной реализации бюджетной политики, что, в свою очередь, приводит к политическому, экономическому и социальному развитию государства.

Следовательно, развитая и эффективная система межбюджетных отношений является одним из важнейших критериев, подчеркивающих зрелось государства.

На сегодняшний день федеративная форма устройства имеет место в двадцати странах мира. И во всех федерациях можно наблюдать вышеперечисленные общие принципы. Однако они не полностью описывают состояние межбюджетных отношений, то есть в каждом федеративном государстве есть свои специфичные принципы. На основе специфики построения межбюджетных отношений существует классификация моделей межбюджетных отношений, которая будет описана в следующем разделе.

2. Типология межбюджетных отношений в различных моделях бюджетного федерализма

Модель межбюджетных отношений может быть определена как совокупность взаимосвязей между субъектами бюджетных отношений, которые связаны с формированием бюджетных средств, необходимых любому уровню власти для выполнения возложенных на него полномочий.

Модели межбюджетных отношений в значительной степени отличаются друг от друга. Их дифференциация связана со спецификой построения бюджетной системы каждой страны и формами обращения денежных средств между ее уровнями. Так, в некоторых федерациях  федеральный бюджет имеет право передавать финансы в местные бюджеты через региональные бюджеты. В странах с таким устройством субфедеральные бюджеты не играют никакой значимой роли в распределении средств, они лишь выполняют роль посредников. В других странах средства из федерального бюджета распределяются только между  региональными бюджетами, которые затем перечисляют их в соответствующие локальные бюджеты.

Для государств с федеративным устройством выделяют три типа бюджетных систем: централизованные, децентрализованные и комбинированные (или кооперативные).9

Централизованный тип характеризуется разграничением полномочий между уровнями власти по расходам, но при этом нижестоящий звенья бюджетной системы не получает достаточные собственные источники доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета.

Достоинство данной модели заключается в тесном сотрудничестве региональных и центральных органов власти, что способствует сохранению единства государства.

Основной недостаток этого типа бюджетной системы – номинальное самостоятельное функционирование субфедеральных звеньев, связанное с отсутствием собственных доходных источников и возможности самостоятельного осуществления бюджетной политики.

Другая модель функционирования бюджетной системы – децентрализованная. Он признает высокую степень самостоятельности субфедеральных и местных бюджетов. В этом случае финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму, а разграничение полномочий между уровнями бюджетной системы по расходам адекватны полномочиям в сфере доходов.

Основной недостаток этой модели заключается в избыточной самостоятельности региональных уровней власти, что может привести к нарушению единства государства, а также препятствовать проведению единой финансовой и экономической политики. В рамках децентрализованной модели федеральному центру важно найти ту грань, за которой уровень децентрализации власти неизбежно приведет к противопоставлению интересов субъектов федерации интересам целого государства.

Комбинированная (или кооперативная, или смешанная) модель подразумевает «симбиоз» централизованной и децентрализованной моделей. Она характеризуется сотрудничеством центра и субъектов федерации, а также взаимодействием между субъектами. Отличительная черта кооперативного федерализма заключается в централизованной политике выравнивания диспропорций в развитии регионов при значительном участии федеральных властей, широком привлечении субфедеральных властей к перераспределению национального дохода, обеспечению макроэкономической стабильности, а также большей ролью регионов в распределении налоговых доходов, активным горизонтальным бюджетным выравниванием10.

Однако ни одна бюджетная система федеративного государства не остается неизменной в течение длительного периода времени – баланс власти смещается то в сторону федерального центра, то в сторону субъектов федерации. Особенно ярко этот процесс проявился в Германии, так как ее бюджетная система на своем пути развития опробовала все эти модели. Следовательно, немецкой модели характерны черты различных теоретических моделей, каждая из которых преобладала на определенном историческом этапе.

Типы моделей бюджетного федерализма изучены недостаточно. Широкомасштабные исследования в этой области были проведены английскими специалистами Г.Хьюзом и С.Смитом в 1991 году11. На основе степени централизации, схожести подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенностей исповедуемой философии бюджетного федерализма, соотношения ролей центральных и субнациональных властей12 они свели 19 стран Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР) к 4 классификационным группам.

В первую группу вошли страны, характеризующиеся значительной децентрализацией власти в пользу региональных и местных органов звеньев бюджетной системы, которые опираются на широкие налоговые полномочия (3 федеративных государства – Австралия, Канада и США и 2 унитарных – Великобритания и Япония);

Вторую группу стран составили страны Северной Европы (Дания, Швеция, Норвегия и Финляндия). Эта группа характеризуется высокой долей участия субнациональных властей в финансировании социальных расходов.

Третья группа - это страны Западной Европы (Австрия, Германия, Швейцария). Они отличаются высокой степенью автономности бюджетов разных уровней в сочетании с развитой системой их сотрудничества.

Четвертая группа – самая большая, в нее вошли страны Южной и Западной Европы (Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания), в которых региональные органы довольно сильно зависят от федерального бюджета.

Также в научной литературе широко распространена типология межбюджетных отношений, предложенная профессором Национального исследовательского университета – Высшей школы экономики А.М.Лавровым. Он разграничил межбюджетные отношения на пять различных моделей: советскую, китайскую, американскую, канадскую и германскую13.

Советская модель существовала в партийно-административном государстве. Здесь федеральный центр утверждал нижестоящие бюджеты, самостоятельность региональных и местных властей была сведена на «нет». Эта модель характеризуется очень жестким контролем за расходованием бюджетных средств со стороны федерального центра, изменить что-либо на местах невозможно. Каждый бюджет получал ровно такой размер доходов, который покрывал утвержденные центром потребности. Если какому-то бюджету не хватало доходов от собранных налогов, то вышестоящий бюджет выделял индивидуальную дотацию.

Не сложно предположить, что эффективность межбюджетных отношений была низкой, так как в рамках этой модели в увеличении доходов и рационализации доходов заинтересован был лишь федеральный уровень власти. Поэтому нагрузка на него постоянно нарастала и рано или поздно это привело бы к краху бюджетной системы.

Китайская модель – это вариант советской модели с элементами "одноканальной" системы. Субфедеральные власти собирают налоги, а федеральные – распределяют между регионами.

В китайской модели экономический рост наблюдается в наиболее развитых или получивших привилегии субъектах федерации. Но и в этой модели стимулов для наращивания доходов и более рационального использования бюджетных средств  у регионов нет.

Американская модель – это модель классического бюджетного федерализма. В данной модели налоги федерации, штатов и муниципалитетов не «пересекаются», а также федеральный центр не переводит бюджетам субъектов федерации средства от федеральных налогов. То есть каждый бюджет субъекта имеет в своем распоряжении те налоговые и неналоговые доходы, которые может собрать с территории своего штата, никаких перечислений из федерального бюджета. Участие центрального бюджета заключается в распределении целевых субвенций. Важно отметить, что для каждого штата приоритетными являются общенациональные цели. Экономическая эффективность в этой модели самая высокая.

В канадской модели есть налоги "непересекающиеся", но есть и общие. Но особенность налоговой системы в этой модели заключается в том, что  при разделении налоговых поступлений используется метод "достраивания", то есть нижестоящие бюджеты могут увеличивать конечные ставки налогов путем добавления своих ставок к базовой федеральной ставке.

Экономическая эффективность в канадской модели выше, чем в советской и китайской, но ниже, чем в американской.

Германская модель - это воплощение кооперативной (или комбинированной) модели межбюджетных отношений. В немецкой модели налоговая система основана на "общих" налогах, которые, в отличие от «неприкасаемых», распределяются между всеми уровнями бюджетной системы. В целях финансового выравнивания налоговые поступления перераспределяются таким образом, чтобы снизить разрыв между более развитыми, обеспеченными субъектами и отсталыми регионами. Вышестоящие бюджеты не заинтересованы в предоставлении средств нижестоящим бюджетам, но существует целый ряд достаточно крупных федеральных и совместных программ регионального развития.

Экономическая эффективность в немецкой модели достаточно высока, но уступает американской модели.

А. М. Лавров рекомендует России реформировать свою систему межбюджетных отношений, беря за основу канадскую или немецкую модель. Но многие исследователи считают именно немецкий опыт наиболее подходящим для России.

На сегодняшний день каждое государство имеет широкий выбор между существующими моделями межбюджетных отношений. Главная проблема, стоящая перед государством, - выбрать такую, которая лучше всего подойдет к специфическим особенностям данной страны.

3. Инструменты регулирования межбюджетных отношений

Один из наиболее значимых недостатков бюджетной системы любого государства заключается в том, что при любой стратегии распределения налоговых и неналоговых доходов и расходных обязательств, возникает вертикальный и/или горизонтальный дисбаланс между субъектами межбюджетных отношений. Различие собственных доходов и расходных обязательств на тех или иных уровнях бюджетной системы приводит к вертикальному дисбалансу. В случае дифференциации фискального потенциала региональных или местных органов власти на одном уровне бюджетной системы возникает горизонтальный дисбаланс. Роль инструментов регулирования этих дисбалансов выполняют межбюджетные трансферты, налоги и сборы.

В соответствии с Налоговым кодексом РФ «под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований»14.

«Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношений плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий)»15,16.

На сегодняшний день налоги составляют большую часть доходов государства, формируют финансовые ресурсы государства.  Но, помимо исключительно финансовой (распределительной) функции, они выполняют и регулирующую. С помощью верно направленной налоговой политики государство может воздействовать на социально-экономическую составляющую как отдельно взятого муниципального образования или региона, так и страны в целом.

Помимо регулирующей и распределительной функций налоги выполняют и контрольную функцию. Она заключается в контроле за фактическим поступлением налогов в бюджет каждого уровня17.

 Основные принципы, на  которых базируются налоговые  системы зарубежных стран, это:

• четкое разграничение доходов центрального бюджета и бюджетов всех уровней, которое соответствует типу государственно-политического устройства страны;
• принцип единства, или принцип единой законодательной и нормативно-правовой базы на всем экономическом пространстве государства, который означает, что:
• все налоги вводятся и отменяются только органами государственной власти с законодательным определением полномочий каждого уровня власти;
• единство подхода к построению налоговой системы или вопросам налогообложения, включая законодательную и нормативно-правовую базу, единую для всех налогоплательщиков на всем экономическом пространстве государства18.