Развитие общественной экологической экспертизы в России

1. Развитие общественной экологической экспертизы в России.

Общественная экологическая экспертиза появилась в России в начале 80-х годов. Первоначально развитие ее носило довольно стихийный характер. Отсутствовало правовое регулирование общественного участия в экологической экспертизе, не были четко обозначены и формы этого участия. Первым документом, внесшим некоторую определенность, стал Федеральный закон «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.). В законе упоминалось, что государственная экологическая экспертиза должна проходить гласно, с участием общественности, а также впервые законодательно закреплялось понятие «общественная экологическая экспертиза». Вторым нормативным актом в этой области явился Федеральный закон «Об экологической экспертизе» (1995 г.), существенно изменивший права общественности.

Принятие двух подобных законов делит историю развития общественной экологической экспертизы на три этапа, с различной законодательной регламентацией, а соответственно и разными возможностями и формами общественного участия.

I этап –  начало 80-х-1991 гг.

Начальным этапом развития экологической экспертизы как одного из способов регулирования воздействия человека на окружающую среду стали восьмидесятые годы. Широкие общественные обсуждения таких грандиозных проектов, как поворот северных рек, Катунская ГЭС, Южно-Уральская АЭС, не только способствовали гласному принятию решений по конкретным проектам, создав прецедент включения общественности в принятие экологически значимых решений, но и оказали глубокое влияние на формирование всего механизма экологической экспертизы.

На дальнейшее развитие общественной экологической экспертизы наложили отпечаток следующие специфические черты начального этапа:

1. Отсутствие нормативно-правовой  базы участия общественности  в экологической экспертизе. До  принятия Федерального закона  «Об охране окружающей природной  среды» (1991 г.) единственным документом  в области экологического регулирования, в котором упоминалось участие  общественности, была «Временная  инструкция о порядке проведения  оценки воздействия на окружающую  среду при разработке технико-экономических  обоснований (расчетов) и проектов  строительства народнохозяйственных  объектов и комплексов». Эта инструкция  довольно детально регулировала  работу с населением при проведении  оценки воздействия намечаемой  деятельности на окружающую среду, однако ничего не упоминала  об участии общественности в  государственной экологической  экспертизе.

2. Реальное влияние общественности  на результаты государственной  экологической экспертизы. В это  время еще не было достаточного  опыта ведения диалога с общественностью, но уже начали складываться  демократические традиции. Мнение  общественности, высказанное публично, реально могло быть услышано. Поэтому основная проблема заключалась  в том, чтобы получить возможность  высказать свое мнение на достаточно  высоком уровне (или на достаточно  широкую аудиторию).

3. Концентрация усилий  общественности на предотвращении  крупных проектов. В этот период  общественность использовала экологическую  экспертизу с целью остановки  в основном крупных проектов  с трудно предсказуемыми экологическими  последствиями. Однако известны  формы работы общественности, целью  которых была оценка экологических  последствий небольших проектов. В зависимости от их потенциальной  экологической опасности выносилось  решение о возможности или  невозможности реализации проектов, что весьма напоминало современную  экологическую экспертизу.

4. Комплексное использование  методов. Активно используя приемы  и методы экологической экспертизы, общественность никогда не ограничивалась только этими методами. Кроме включения своих представителей в государственную экологическую экспертизу, привлечения к проблеме авторитетных ученых, принятие решений по спорным проектам сопровождалось широкими общественными обсуждениями, в том числе через средства массовой информации, обращения к властям, в крайних случаях – акциями.

5. Нечеткость форм, неоднозначная  трактовка задач. Основы неоднозначного  понимания экологической экспертизы  были заложены именно в этот  период. Отсутствие четких законодательных  определений и широкий смысл  слова «экспертиза» в русском  языке способствовали столь же  неоднозначному толкованию понятия  «экологическая экспертиза», не  соответствующему современному  пониманию этого термина. Так, зачастую  экспертные работы по оценке  социально-экологической ситуации  в регионе (или вблизи предприятия) именовались экологической экспертизой.

В рассматриваемый период времени общественное участие сыграло чрезвычайно важную роль и глубоко повлияло на формирование всего механизма экологической экспертизы. Именно благодаря активным действиям общественности экологическая экспертиза в конечном итоге сформировалась как достаточно открытая процедура, а не только как инструмент еще одной ведомственной проверки документации.

II этап – 1991-1995 гг.

Временные рамки этого этапа определяются двумя нормативными актами – Федеральным законом «Об охране окружающей природной среды» (1991 г., декабрь) и Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (1995 г., ноябрь).

Федеральный закон «Об охране окружающей природной среды» впервые законодательно закрепил существование понятия «общественная экологическая экспертиза», не приводя его определения. Кроме того, статья 35 Закона декларировала такие принципы проведения государственной экологической экспертизы, как широкая гласность и участие общественности. Такая весьма общая формулировка раскрывала перед общественностью широкие возможности для непосредственного включения своих представителей в государственную экологическую экспертизу. Подобное участие, безусловно, не могло обеспечить полного баланса интересов, однако давало реальные возможности общественности знакомиться с проектными документами и предлагать свои формулировки в Заключение государственной экологической экспертизы.

В целом можно сказать, что декларативный характер статей 35, 36 Федерального закона «Об охране окружающей природной среды» открывал большие возможности для общественных организаций. Отсутствие четких регламентаций не создавало серьезных препятствий для общественного участия в экологической экспертизе в тех случаях, когда сильная общественная организация была заинтересована в решении проблемы. Специфика периода состоит в том, что при минимальных правах и отсутствии законодательных ограничений в области экологической экспертизы общественность тем не менее добивалась существенных успехов. Известны даже прецеденты проведения общественной экологической экспертизы на «закрытых» объектах.

III этап –  с 1995 г. по настоящее время

С принятием в ноябре 1995 г. Федерального Закона «Об экологической экспертизе» начался новый этап в развитии общественной экологической экспертизы.

Современный период имеет весьма существенные законодательные отличия, что отражается на возможностях общественного участия, на выборе оптимальной стратегии и тактики. Остановимся на анализе современных законодательных условий, практики проведения общественных экологических экспертиз, проблем, возникающих при этом, а также возможных путей их решения.

2. Понятие и порядок проведения общественной экологической экспертизы.

Общественная экологическая экспертиза — организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации". (статья 20 ФЗ «Об экологической экспертизе»).

Чтобы провести ОЭЭ, нужно подать заявление общественных организаций (объединений) о ее проведении для получения государственной регистрации.

Согласно Статье 19 Федерального закона «Об экологической экспертизе» граждане (гражданин) и общественные организации (общественная организация/ объединения) в области экологической экспертизы имеют право:

• выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы,
• получать информацию о результатах ее проведения, о начале и результатах ее проведения.
• осуществлять иные действия в области экологической экспертизы, не противоречащие законодательству РФ.

Кроме того, организации, осуществляющие общественную экспертизу, имеют право:

• получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе,
• знакомиться с нормативно-технической документацией,
• участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы
• участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы (Статья 22).

ОЭЭ не может проводиться в отношении объектов, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну.

Экспертная комиссия работает самостоятельно, причем эксперты несут ответственность за качество заключений в соответствии с действующим законодательством. Затем организация-инициатор утверждает сводное заключение и направляет его для ознакомления всем заинтересованным лицам.

Общественная экологическая экспертиза может быть осуществлена при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении органом местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе" орган местного самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении общественной экологической экспертизы обязан его зарегистрировать или отказать в регистрации. Заявление о проведении общественной экологической экспертизы, в регистрации которого в указанный срок не было отказано, считается зарегистрированным.

Закон устанавливает также требования по содержанию заявления общественных организаций (объединений) о проведении общественной экологической экспертизы. Оно должно содержать наименование, юридический адрес, характер предусмотренной уставом деятельности, сведения о составе экспертной комиссии, об объекте общественной экологической экспертизы, сроки ее проведения.

Основания для отказа в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы:

• общественная экологическая экспертиза ранее была дважды проведена в отношении объекта общественной экологической экспертизы;
• общественная экологическая экспертиза проводилась в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну;
• порядок государственной регистрации общественной организации (объединения) не соответствует установленному порядку;
• устав общественной организации (объединения), организующей и проводящей общественную экологическую экспертизу, не соответствует требованиям Федерального закона;
• требования к содержанию заявления о проведении общественной экологической экспертизы, предусмотренные Федеральным законом, не выполнены.

Должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность за незаконный отказ от государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы.

ОЭЭ — это эффективный инструмент общественного участия, она позволяет дать оценку качеству подготовки проектной документации и сделать выводы о возможных экологических, социально-экологических и экономических последствиях реализации проекта.

В связи с тенденцией сокращения функций государственного аппарата роль и значимость общественной экологической экспертизы будут постепенно возрастать.

Общественная экспертиза является тем инструментом, который позволяет установить диалог между интересами населения, общественным мнением (общественное мнение) и формальными процедурами проектно-инвестиционного цикла.

Финансирование ОЭЭ осуществляется за счет собственных средств общественных организаций (объединений), общественных экологических и других фондов, целевых добровольных денежных взносов граждан и организаций, а также за счет средств, выделяемых в соответствии с решением соответствующих органов местного самоуправления.

Процесс взаимодействия с заинтересованными сторонами в ходе экологической оценки включает так называемые консультации. Они подразумевают взаимодействие с заинтересованными сторонами или источниками информации — государственными органами, научно-исследовательскими организациями и т.д. Процесс консультаций, вопросы, которые должны быть предметом обсуждения в его ходе, круг его участников, как правило, регламентированы нормативными документами.