Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации на период до 2020 года

В настоящее время  стратегическое планирование осуществляется на различных уровнях власти путем  разработки и реализации согласованных  концепций, доктрин, стратегий, программ и схем развития отдельных отраслей экономики, сфер жизнедеятельности и территорий.  Полномасштабное осуществление мероприятий региональной политики в Российской Федерации ограничивается отсутствием единой системы государственного стратегического планирования регионального развития и её увязки с системой территориального планирования.

К настоящему времени  практически во всех субъектах Российской Федерации сформирован комплекс официальных документов по стратегическому  развитию регионов, включающий в себя:

стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации;

схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации;

программы экономического и социального развития субъектов Российской Федерации на среднесрочный период;

целевые программы, реализуемые  за счет средств бюджетов субъектов  Российской Федерации;

и иные документы, соответствующие  требованиям, установленным российским законодательством к документам стратегического планирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, решение о разработке которых принято высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации либо высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Следует придать нормативный  характер обязательному перечню документов, их формату и содержанию, а также инструментам их реализации.

Документы, разрабатываемые  на региональном уровне должны учитываться при подготовке документов стратегического и территориального планирования муниципальных образований.

Указанные документы разрабатываются на основе принимаемых на федеральном уровне Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, стратегий социально-экономического развития федеральных округов (макрорегионов), стратегий развития отраслей экономики и социальной сферы.

Основной целью разработки стратегий социально-экономического развития федеральных округов (макрорегионов) является детализация для уровня федерального округа (макрорегиона) целей и приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации, определенных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, и обеспечение согласованности с данными целями и приоритетами стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, входящих в состав соответствующего федерального округа (макрорегиона), а также стратегиями развития отраслей экономики и социальной сферы.

Стратегии социально-экономического развития федеральных округов (макрорегионов) являются обязательным ориентиром для формирования реализуемых на территории округа государственных программ, инвестиционных программ субъектов естественных монополий на среднесрочную и долгосрочную перспективу, а также критериям для оценки указанных программ с точки зрения комплексного территориального развития.

Мероприятия, предусматриваемые  стратегиями развития отраслей экономики  и социальной сферы, должны быть увязаны  с приоритетными направлениями  развития регионов. В этой связи одной из важнейших задач стратегического планирования является наличие регионального среза в стратегиях развития отраслей экономики и социальной сферы. Наличие регионального среза означает введение четкой региональной и местной привязки всех планируемых программных мероприятий. Это обеспечит согласование стратегий развития отраслей экономики и социальной сферы с документами стратегического планирования развития регионов.

На федеральном уровне мероприятия по реализации документов стратегического планирования осуществляются через государственные программы Российской Федерации. 

В системе стратегического  планирования особые меры государственного регулирования применяются как  к геополитически важным (Дальний Восток, Арктика, Северный Кавказ), так и к проблемным субъектам Российской Федерации, которые не имеют возможности самостоятельно преодолеть существенное отставание в уровне социально-экономического развития.

Дополнительная государственная  поддержка развития таких территорий и субъектов Российской Федерации  может осуществляться путем разработки и реализации государственных программ Российской Федерации или подпрограмм и федеральных целевых программ комплексного территориального развития входящих в их состав, , а также путем создания зон территориального развития, с предоставлением на установленных федеральным законом специальных условий осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности; субсидирования тарифов на услуги естественных монополий на территориях, где они определяют чрезмерно высокие издержки производства, а также отдельных видов деятельности.

Элементом стратегического  планирования регионального развития должны стать баланс трудовых ресурсов в Российской Федерации и меры по регулированию внешней и внутренней миграции населения для формирования постоянных трудовых ресурсов на развивающихся, геополитически важных и депрессивных территориях. Такие меры должны быть согласованы и синхронизированы с реализацией мероприятий по активизации производственной деятельности на соответствующих территориях, созданию качественной социальной инфраструктуры, подготовке и переподготовке кадров для обеспечения потребности региональных экономик в трудовых ресурсах в территориальном и профессионально-квалификационном разрезе с учетом перспективных экономических специализаций субъектов Российской Федерации и долгосрочных инвестиционных планов крупных компаний и естественных монополий.

В совокупности указанные документы стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации, федеральных округов (макрорегионов), субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должны создать основу планирования и реализации инвестиционных проектов и программ бизнеса и обеспечить  прозрачность процесса принятия соответствующих решений на государственном и муниципальном уровне.

Документы стратегического планирования должны быть взаимоувязаны с документами  территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований, которые  в свою очередь представляют собой  один из инструментов управления комплексным развитием территорий и создают пространственно-территориальную основу для реализации стратегий и программ социально-экономического развития регионов и государства в целом.

Формирование единой системы документов стратегического и территориального планирования, предполагает:

• унификацию процессов планирования на уровне федеральных округов (макрорегионов) и субъектов Российской Федерации по методологическим подходам, срокам (горизонтам) планирования, процедурам межуровневого и межрегионального согласования, использованию механизмов регионального развития;
• создание механизма взаимного согласования и корректировки документов системы стратегического и территориального планирования федерального, регионального и муниципального уровня на конкретных территориях;
• разработку системы мониторинга и оценки эффективности реализации документов стратегического и территориального планирования, что также должно осуществляться на единой методологической основе, соответствующей общей системе мониторинга и оценки эффективности Российской Федерации.

Таким образом, должны быть скоординированы, взаимосогласованы  и взаимоувязаны следующие документы:

• стратегии федеральных округов (макрорегионов) и стратегии развития субъектов Российской Федерации с федеральными отраслевыми стратегиями и;
• стратегии развития субъектов Российской Федерации между собой;
• схемы территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации между собой и с документами стратегического планирования субъектов Российской Федерации и федеральных округов (макрорегионов).

Реализация данных положений, в частности, имеет существенное значение при определении приоритетных направлений инвестирования и размещения крупных инфраструктурных объектов на конкретных территориях Российской Федерации.

В результате документы  единой системы стратегического  и территориального планирования должны быть органично вписаны в систему  достижения приоритетов долгосрочного  социально-экономического развития Российской Федерации, основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на среднесрочную перспективу, а также синхронизированы с целями и задачами документов планирования отдельных отраслей экономики и социальной сферы.

4.2. Бюджетно-финансовые механизмы реализации региональной политики

Одним из основных механизмов реализации региональной политики в  Российской Федерации является применение различных налогово-бюджетных механизмов и инструментов, которые могут  быть подразделены на:

• разграничение полномочий и обмен исполнением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, с соответствующим перераспределением связанных с этим расходных обязательств;
• разделение доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
• предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета одного уровня в бюджет другого уровня бюджетной системы Российской Федерации;
• регулирование вопросов управления государственными и муниципальными финансами на разных уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

К настоящему времени  в основном упорядочено бюджетное устройство, разграничены полномочия между различными уровнями публичной власти, закреплены на долгосрочной основе большинство налоговых и неналоговых источников доходов бюджетов разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, сформированы принципы формирования и распределения разных форм межбюджетных трансфертов, создана эффективно функционирующая казначейская система исполнения бюджетов разных уровней, а также система мониторинга качества управления государственными и муниципальными финансами.

В России сложилась высокая, даже по меркам унитарных государств, централизация доходов. При этом субъекты Российской Федерации и муниципальные образования перегружены расходными обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством. Это вынуждает поддерживать обширную систему межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации. При этом она чрезмерно детализована (около 90 видов межбюджетных субсидий и более 20 видов субвенций). Подобные трансферты составляют значительную (нередко главенствующую) долю доходов субфедеральных бюджетов, и нередко формируют иждивенческие настроения у органов власти на региональном и муниципальном уровнях.

Всё это приводит к неэффективности применяемых  инструментов региональной политики и  снижает эффективность управления в целом.

В качестве стратегической цели следует рассматривать постепенное  создание гарантий финансовой самостоятельности как субъектов Российской Федерации, так и муниципальных образований, способствующих наращиванию и эффективному использованию их налогового потенциала.

• Используемые налогово-бюджетные механизмы поддержки развития регионов и реализации региональной политики в целом должны быть направлены на создание подхода, подразумевающего:
• закрепление за разными уровнями бюджетной системы стабильных доходных источников, соответствующих их расходным обязательствам в рамках исполняемых полномочий, а также инструментов распределения межбюджетных трансфертов;
• единство принципов и методических подходов к осуществлению финансового обеспечения полномочий, закрепленных за разными публично-правовыми образованиями;
• минимизацию возможности формирования иждивенческих принципов, создания дестимулирующих факторов и ошибочных побудительных мотивов у получателей межбюджетных трансфертов;
• формированию четких взаимных обязательств органов власти, организующих предоставление и использование межбюджетных трансфертов.

Для реализации предлагаемых мер потребуется внесение существенных изменений и дополнений в действующее  бюджетное законодательство Российской Федерации.

Так, в результате мер  по разграничению полномочий органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления оказались перегружены рядом расходных обязательств, сложных для осуществления ими в полноценным объеме и должного качества. Это, в частности, относится к ряду обязательств социального характера. В силу этого представляется целесообразным рассмотреть возможность «возвращения» в практику деятельности органов исполнительной власти механизмов совместного финансового обеспечения ряда полномочий. Расширение сотрудничества всех уровней публичной власти в финансировании государственных (муниципальных) услуг должно стать приоритетным направлением развития финансово-бюджетной системы. Основным инструментом, исходя из приоритетов общефедеральной политики в различных сферах, являются межбюджетные субсидии. Реальное соотношение двух форм межбюджетных трансфертов при решении различных задач и для разных территорий должно иметь научное обоснование.