Бюджетное устройство в Российской Федерации

 

 

1.2 Бюджетный федерализм

 

Бюджетный федерализм – это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Он является сложным механизмом регулирования федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей.

Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

• единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
• сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;
• высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;
• активное участие членов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Когда говорят о бюджетном федерализме, то речь, в первую очередь, идет о распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализации. В идеале такая модель предполагает самостоятельность региональных и местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения деятельности государства.

Бюджетный федерализм может эффективно претворяться только при законодательном распределении бюджетных полномочий, которое должно включать три аспекта: разграничение доходных (налоговых) полномочий; разграничение расходных полномочий; выравнивание бюджетов.

Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов Федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный финансовый дисбаланс», обусловленный неравномерным распределением доходной базы по различным регионам. Поэтому бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Таким образом, существует равенство расходных и доходных полномочий. Важным моментом для вертикального выравнивания является четкое разграничение обязанностей между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей.

Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней.

Более важной и сложной задачей является обеспечение вертикального выравнивания. Даже при равенстве совокупных доходов и расходов бюджетов разных уровней, как правило, сохраняются существенные различия в бюджетном положении отдельных территорий и регионов. Чаще всего это обусловлено не зависящими от местных властей факторами: уровнем экономического развития территории; хозяйственной специализацией; численностью и плотностью населения; природно-климатическими особенностями и др.

Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, бюджетной ссуды, бюджетного кредита.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 Анализ бюджетной системы России

 

Уровень социально-экономического развития территории и благосостояние проживающего на ней населения, результативность проводимой органами власти публично-правовой политики, состояние общественных финансов, в частности, их центрального звена, бюджета публично-правового образования, тесно связаны. Поскольку от эффективности управления финансовыми ресурсами публично-правового образования, главным образом, средствами бюджета, зависит достижение стратегических приоритетов развития территории, с момента становления Российской Федерации как суверенного государства особое внимание уделяется упорядочению бюджетных отношений, развитию бюджетного федерализма, выработке и практическому внедрению оптимальной модели управления общественными финансами [1].

Сформированную на настоящий момент в Российской Федерации систему организации бюджетного процесса можно охарактеризовать как смешанную модель, сочетающую элементы бюджетирования по затратам и управления, ориентированного на результат. При этом степень внедрения элементов бюджетирования, ориентированного на результаты, варьируется в достаточно широком диапазоне. Отличительная особенность российской системы бюджетирования состоит в интенсивности преобразований, многообразии внедрённых элементов управления «по результатам», комбинации подходов, принятых в практике различных государств и краткости практического опыта применения данных инновационных инструментов бюджетного управления.

По предварительным данным Минфина РФ и Федерального казначейства, доходы федерального бюджета по итогам января-декабря 2013 г. и консолидированного бюджета субъектов РФ за январь-ноябрь 2013 г. сократились на 1,4 и 1,1 п.п. ВВП соответственно по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года. Снизились поступления в федеральный бюджет за январь-декабрь 2013 г. относительно двенадцати месяцев предыдущего года и по нефтегазовым доходам – на 0,7 п.п., в том числе за счет снижения среднегодовой цены на нефть марки «Urals» до 107,88 долл. за баррель или на 2,4% по сравнению с 2012 г. Ненефтегазовые доходы федерального бюджета за двенадцать месяцев 2013 г. относительно января-декабря предыдущего года сократились на 0,7 п.п. ВВП.

Таблица 1 – Основные параметры консолидированного бюджета субъектов РФ в январе-ноябре 2012-2013гг.

	Январь-ноябрь 2013 г		Январь – ноябрь 2012г		Отклонения, п.п. ВВП
	млрд руб.	% ВВП	млрд руб.	% ВВП
Доходы, в том числе:	7234,9	11,8	7 150,7	12,9	-1,1
налог на прибыль организаций	1574,9	2,6	1844,2	3,3	-0,7
НДФЛ	2140,4	3,5	1940,3	3,5	0
акцизы на товары, производимые на территории РФ	447,3	0,7	403,4	0,7	0
налог на имущество	869,8	1,4	759,2	1,4	0
налог на совокупный доход	284,0	0,5	264,2	0,5	0
Расходы	7252,4	11,8	6914,3	12,5	-0,7
Профицит (дефицит) консолидированного бюджета	-17,5	-0,03	236,4	0,4	-0,43
Оценка ВВП	61240		55449

Источник: Федеральное Казначейство.

Доходы консолидированного бюджета за январь-ноябрь 2013 г. составили 7234,9 (11,8% ВВП), расходы – 7252,4 млрд руб. (11,8% ВВП) (табл. 1).

По сравнению с аналогичным периодом прошлого года произошло снижении поступлений в доходную часть бюджета на 1,1 п.п. ВВП, расходы сократились на 0,7 п.п. ВВП.

Сопоставление данных поступлений налогов и платежей в консолидированный бюджет субъектов РФ за 11 месяцев 2013 г. и предыдущего года, показывает:

• снижение доходов по налогу на прибыль относительно ВВП на 0,7 п.п. ВВП, в абсолютном значении по данному налогу поступило за 11 месяцев 2013 г. на 269,3 млрд руб. меньше, чем за январь-ноябрь 2012 г.;
• сокращение поступлений от других бюджетов бюджетной системы РФ в долях ВВП на 0,3 п.п. ВВП, в абсолютном значении по данному налогу поступило за 11 месяцев 2013 г. на 49,8 млрд руб. меньше, чем за январь-ноябрь 2012 г.;
• остались на уровне предыдущего года поступления в доходную часть консолидированных бюджетов субъектов РФ в долях ВВП по следующим налогам: по НДФЛ (3,5% ВВП), по внутренним акцизам (0,7% ВВП), по налогу на имущество (1,4% ВВП), по налогу на совокупный доход (0,5% ВВП).

Таблица 2 – Исполнение консолидированного бюджета субъектов РФ по расходам в январе-ноябре 2012-2013гг.

	Январь-ноябрь 2013 г		Январь – ноябрь 2012г		Отклонения, п.п. ВВП
	млрд руб.	% ВВП	млрд руб.	% ВВП
Расходы, в том числе:	7252,4	11,8	6914,3	12,5	-0,7
Общегосударственные вопросы	455,6	0,7	423,5	0,8	-0,1
Национальная оборона	3,4	0,006	3,2	0,006	0,0
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	81,2	0,1	73,9	0,1	0,0
Национальная экономика	1320,5	2,2	1233,3	2,2	0,0
Жилищно-коммунальное хозяйство	685,7	1,1	691,9	1,2	-0,1
Охрана окружающей среды	19,7	0,03	16,7	0,03	0,0
Образование	1993,2	3,2	1767,2	3,2	0,0
Культура, кинематография	241,6	0,4	219,7	0,4	0,0
Здравоохранение	1081,4	1,8	1142,5	2,1	-0,3
Социальная политика	1131,8	1,8	1107,3	2,0	-0,2
Физическая культура и спорт	128,8	0,2	124,8	0,2	0,0
СМИ	35,0	0,06	32,2	0,06	0,0
Межбюджетные трансферты	4,1	0,007	18,1	0,03	-0,023
Обслуживание государственного и муниципального долга	70,2	0,1	59,7	0,1	0,0

 

Расходы консолидированного бюджета субъектов РФ по итогам 11 месяцев 2013 г. Сократились относительно января-ноября предыдущего года за счет снижения расходов по разделам: «Здравоохранение» – на 0,3 п.п. ВВП, «Общегосударственные вопросы», «Жилищно-коммунальное хозяйство» – на 0,1 п.п. ВВП каждый, «Социальная политика» – на 0,2 п.п. ВВП, «Межбюджетные отношения» на 0,023 п.п. ВВП. По остальным разделам расходы консолидированного бюджета субъектов РФ за январь-ноябрь 2013 г. в долях ВВП сохранились на уровне одиннадцати месяцев 2012 г.

По итогам января-ноября 2013 г. консолидированный бюджет субъектов РФ исполнен с дефицитом в 17,5 млрд руб. или 0,03% ВВП (за одиннадцать месяцев 2012 г. консолидированный бюджет субъектов РФ был исполнен с профицитом в 4,0%).

По предварительным оценкам Минфина, дефицит бюджетов российских регионов по итогам 2013 г. составил 673 млрд руб. (около 1% ВВП). При этом у 79 регионов бюджет будет исполнен с дефицитом, общая сумма которого составит 686,1 млрд руб.; у 5 субъектов РФ – бюджет по итогам года будет исполнен с профицитом в общем размере 13,1 млрд. руб.

Долг консолидированного бюджета субъектов РФ на 01.12.2012 г. составил 1472,3 млрд руб., что на 307,5 млрд руб. больше объема государственного долга на конец ноября предыдущего года.

Взаимосвязи звеньев бюджетной системы реализуются через механизм межбюджетных отношений, в основу которых заложены принципы бюджетного федерализма: распределение и закрепление расходов и доходов бюджетов по уровням бюджетной системы; равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований; равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Острая вертикальная несбалансированность бюджетной системы, состоящая в превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов Федерации по сравнению с их бюджетной обеспеченностью, является одним из главных недостатков существующей в Российской Федерации модели бюджетного федерализма.

Для построения бюджетной системы РФ по типу бюджетных систем демократических государств огромное значение имеет принцип самостоятельности бюджетов.

Он означает, что в каждом бюджете должны быть собственные источники доходов; что на любом уровне бюджетной системы органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств и осуществлять самостоятельно бюджетный процесс; что недопустимо изымать в бюджет вышестоящего уровня доходы, дополнительно полученные в ходе исполнения нижестоящего бюджета, а также экономию по расходам нижестоящего бюджета, и т.д.