Бюджетное устройство в Российской Федерации

Содержание

Введение

Развитие федеративного государства с предоставлением максимальной самостоятельности региональным органам власти и муниципальным образованиям в решении социально-экономических задач на подведомственной им территории требует создания адекватного механизма межбюджетных отношений, отвечающего и общегосударственным интересам, и интересам субъектов РФ, и органов местного самоуправления.

В настоящее время, несмотря на смену концепций, программ, совершенствование бюджетного законодательства, модель взаимодействия уровней власти все еще не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма. Очевидными проявлениями несовершенства межбюджетных отношений являются чрезмерная дифференциация регионов по уровню социально-экономического развития и неоправданная бюджетная асимметрия. Реалией современной действительности является наличие высокодотационных регионов с низкой динамикой социально-экономических показателей и невысоким уровнем жизни населения.

Недостаточная реализация таких принципов бюджетной системы, как самостоятельность бюджетов, разграничение доходов и расходов, ведет к потенциальной несбалансированности бюджетной системы, усилению тренда вертикального финансового дисбаланса – росту профицита федерального бюджета при увеличении дефицита бюджетов субъектов РФ.

Ключевой проблемой на региональном и местном уровне остается недостаточное финансовое обеспечение. Уровень доходов региональных бюджетов находится в прямой зависимости от положений федерального законодательства. В таких условиях особую актуальность приобретает анализ бюджетного устройства в Российской Федерации.

Современные ученые уделяют пристальное внимание вопросам функционирования федерального и региональных бюджетов, разграничения доходных источников и полномочий между различными уровнями власти, реформирования межбюджетных отношений. Усилился интерес российских ученых к изучению проблем сбалансированности бюджетной системы.

Проблемам бюджетного устройства посвящены работы Афанасьева М.П., Ермасова Н.Б., А. Панскова, В. Родионовой, С. Сазонова, А. Силуанова, Р. Сомоева, В. Христенко, С. Хурсевич, Ю. Швецова и других.

Целью работы является анализ бюджетного устройства в Российской Федерации.

Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач:

- обосновать содержание понятий «бюджетное устройство» и «бюджетная система», связать их с конкретной моделью бюджетного федерализма;

- проанализировать проблемы организации бюджетной системы;

- выявить проблемные моменты;

- предложить мероприятия по совершенствованию.

Объектом исследования выступает бюджетной устройство РФ. Предметом исследования являются финансовые отношения по формированию и использованию средств бюджетов РФ, консолидированного бюджета.

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных экономистов в области бюджетнго устройства, межбюджетных отношений и бюджетного федерализма; результаты научных исследований российских и зарубежных ученых в области бюджетных отношений, реформирования региональных финансов. Методологической базой исследования явились общенаучные методы познания, системный анализ и синтез, аналогия, сравнительный, экономико-статистический методы анализа.

1 Теоретические основы бюджетного устройства и бюджетной системы

1.1 Понятие «бюджетное устройство», «бюджетная система»

Легальное определение бюджетной системы, закрепленное в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 23.07.2013 г.) [1], не является научно обоснованным, логически завершенным и дефинитивно обеспеченным. Оно, как справедливо отмечает Д.Л. Комягин, «…не дает никакого понятия о структуре бюджетной системы, не констатируя ни иерархичности, ни равенства в отношениях между бюджетами – элементами системы». Между тем, важным признаком любой системы является ее структурность, то есть возможность описания через установление ее структуры и детерминированность состояния системы положением ее отдельных элементов. В связи с этим обязательным аспектом исследования бюджетной системы в Российской Федерации является установление ее уровней, элементов, их взаиморасположения и соотношения, то есть устройства бюджетной системы.

Представляется, что структурная характеристика бюджетной системы может быть дана с учетом ее соотношения с категорией «бюджетное устройство». Действующее бюджетное законодательство ответа на этот вопрос не дает, так как не определяет, что есть бюджетное устройство. В ранее действующем законе РСФСР № 1734-1 от 10.10.1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» такое определение присутствовало – бюджетное устройство определялось как организация бюджетной системы и принципы ее построения.

Принципиальным вопросом при определении понятий исследуемых категорий и их соотношения является четкая дифференциация смысловой нагрузки термина «устройство». Примером «структурного» понимания бюджетного устройства является определение, предложенное М.И. Пискотиным, по мнению которого «организация и принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь между отдельными звеньями составляют понятие «бюджетное устройство» [5, с. 26].

С точки зрения Н.И. Химичевой, «бюджетное устройство – это основанные на правовых нормах принципы построения бюджетной системы, ее структура и организация взаимодействия входящих в нее бюджетов по линии их доходов и расходов» [6, с. 178]. Понятие «устройство» может совпадать по смыслу с понятиями «изготовление», «выполнение», «образование», «осуществление» чего-то, то есть оно отражает не статику, а динамику явления. В таком аспекте содержание бюджетного устройства сужается до констатации порядка аккумулирования, распределения и перераспределения бюджетных ресурсов с использованием, например, трансфертных механизмов. В этом смысле правомерно говорить о приближении содержания бюджетного устройства как процесса к понятию межбюджетных отношений, складывающихся в процессе реализации бюджетных полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями в лице их уполномоченных органов по поводу формирования доходов и осуществления расходов соответствующих бюджетов [7].

Н.А. Саттарова считает, что бюджетное устройство определяет организацию бюджетной системы, взаимоотношения ее звеньев, правовые основы функционирования бюджетов, их состав и структуру, процедурные вопросы формирования и использования бюджетных средств.

При этом бюджетная система является элементом бюджетного устройства [9]. Более широкий подход демонстрирует Д.Л. Комягин, по мнению которого бюджетное устройство включает в себя бюджетную систему, принципы ее построения, межбюджетные отношения, в том числе различные формы финансовой помощи [10].

Исследованию бюджетного устройства посвящены многочисленные научные публикации Х.В. Пешковой. По ее мнению, бюджетное устройство включает в себя бюджеты как централизованные фонды денежных средств и правовые акты – результат осуществления бюджетного процесса, бюджетную систему в целом и предъявляемые к ней требования-принципы, а также доходы, расходы бюджета, межбюджетные и иные отношения, обеспечивающие функционирование бюджета как централизованного фонда денежных средств [11, с. 11].

Таким образом, большинство ученых рассматривают бюджетное устройство как более широкую по отношению к бюджетной системе категорию, охватывающую также ряд иных элементов: межбюджетные отношения, доходы и расходы бюджета, различные виды финансовой помощи, и даже процедурные вопросы. Однако А.Д. Селюков называет такой подход стереотипным, так как он «…противоречит общепринятому пониманию соотношения понятий «устройство» и «система», всей концепции системного метода…» [12, с. 20]. Соглашаясь с тем, что бюджетная система – сложноустроенная система, состоящая из взаимодействующих между собой подсистем федерального, регионального и местного уровней, возможно различать понятие «устройство бюджетной системы» и понятие «бюджетное устройство».

В первом случае речь идет о составе и расположении элементов бюджетной системы, о том, какие бюджеты объединены в систему и как относительно друг друга они расположены. Этот вопрос также актуален с точки зрения установления иерархичности как свойства любой системы. Иерархичность бюджетной системы в Российской Федерации обусловлена федеративной формой государственного устройства, а также конституционным положением о самостоятельности местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ), детерминирующим состав и соподчиненность уровней бюджетной системы – федерального, регионального и местного.

Таким образом, критерием формулирования понятия «устройство бюджетной системы», как представляется, выступают конструктивные особенности, внутреннее строение бюджетной системы, обусловленные федеративным устройством России, а также конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления.

Бюджетное устройство, в отличие от устройства бюджетной системы, представляет собой качественную характеристику совокупности бюджетно-правовых инструментов и принципов, обеспечивающих субъектам бюджетного процесса реализацию своих полномочий. Здесь правы те авторы, которые рассматривают бюджетную систему как элемент бюджетного устройства и, в качестве критерия, выбирают определение устройства как целостного объекта правового регулирования.

Различия в подходах к определению понятия бюджетного устройства и соотношению его с бюджетной системой проявляются и при институализации бюджетного права как подотрасли финансового права. Так, при структурировании общей части бюджетного права одни авторы выделяют институт бюджетного устройства, другие – бюджетной системы, третьи – институт бюджетного устройства и бюджетной системы. Например, по мнению В.А. Парыгиной и А.А. Тедеева, нормы, регулирующие структуру, порядок и принципы бюджетной системы России входят в Общую часть бюджетного права, что позволяет говорить о выделении ими в бюджетном праве института бюджетной системы.

Д.Е. Фадеев, характеризуя предмет бюджетного права, выделяет блок правовых норм, закрепляющих и регламентирующих бюджетное устройство Российской Федерации. Сходное понимание видим у Т.В. Конюховой, выделяющей в системе институтов бюджетного права институт «Бюджетное устройство Российской Федерации».

И.А. Цинделиани выделяет в общей части бюджетного права наряду с другими институтами институт бюджетной системы и бюджетного устройства. Таким образом, бюджетное устройство – более широкое понятие, чем бюджетная система, что, наряду с научной аргументацией, подтверждается и структурой Бюджетного кодекса РФ, содержащего раздел «Бюджетное устройство Российской Федерации». С учетом положений теории права о том, что сам правовой институт структурирован, и в нем могут быть выделены субинституты, нормы которых регламентируют более узкие группы отношений, входящих в предмет регулирования института, бюджетная система может быть определена как подинститут бюджетно-правового института «Бюджетное устройство Российской Федерации».

Итак, бюджетное устройство, являясь правовым институтом, охватывает в качестве предмета правового регулирования совокупность бюджетно-правовых подинститутов и положений, обеспечивающих субъектам бюджетного процесса реализацию принадлежащих им бюджетных полномочий.

Бюджетная система Российской Федерации - это, согласно российскому законодательству, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Организационные принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь объединяемых в ней бюджетов определяет бюджетное устройство государства. 

Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:

• Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации. Этот принцип означает единство правовой базы, единство денежной системы, применение единых форм бюджетной документации.
• Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. Принцип этот состоит в закреплении (полностью или частично) соответствующих видов налоговых доходов за определенным уровнем бюджета.
• Принцип самостоятельности бюджетов означает:

а) право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

б) наличие собственных источников доходов оборотов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством России;

в) законодательное закрепление регулирующих доходов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством;

г) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств бюджетов, определять источники покрытия дефицитов бюджетов.

• Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями.
• Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.
• Принцип сбалансированности бюджета. Объем предусмотренных расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и источников финансирования его дефицита. При составлении бюджета органы власти должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
• Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. При составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
• Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. Расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся: субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; средств целевых иностранных кредитов (заимствований); добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации; расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации; отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.
• Принцип прозрачности (открытости). Означает опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению органов государственной власти и органов местного самоуправления, открытость для общества процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.
• Принцип достоверности бюджета. Означает надежность показателей прогнозов социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
• Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. Бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
• Принцип подведомственности расходов бюджетов. Получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.
• Принцип единства кассы. Зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.