Полномочия органов государственного и муниципального финансового контроля

С.О. Шохин на основании анализа норм Конституции Российской Федерации и сложившейся в Российской Федерации финансовой системы делает вывод, что финансовое законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, что и должно быть отражено в Конституции, что соответствует принципу федерализма и отражает реальное положение дел, когда практически все институты финансового права подвергаются двойному регулированию со стороны как федерации, так и её субъектов14.

Таким образом, можно сделать вывод, что федеральным законодательством должны быть определены основы осуществления бюджетного контроля в соответствии с которыми в каждом субъекте Российской Федерации и муниципальном образовании принимаются акты, непосредственно определяющие порядок осуществления контроля за исполнением соответствующего бюджета. Федеральным законодательством также должен быть определён порядок осуществления контроля за исполнением федерального бюджета.

1.3. Формы и методы бюджетного контроля

Успешное выполнение сложных задач в различных сферах финансово-экономической жизни общества зависит от соответствующей организации, видов контроля, форм и методов его проведения.

В зависимости от того, кто осуществляет бюджетный контроль, различают15:

• государственный бюджетный контроль, осуществляемый органами государственной власти. Он обеспечивает интересы государства и общества, проверяет выполнение налогоплательщиками обязательств перед бюджетом и целевое использование бюджетных ассигнований;
• ведомственный контроль, проводимый контрольно ревизионными управлениями министерств и ведомств. Ведомственный контроль ограничен кругом юридических лиц, находящихся в административной подчиненности от контролирующего министерства или ведомства. При этом проверяется расходование бюджетных средств, выделенных по ведомственному признаку бюджетной классификации, а также использование бюджетных ссуд, субсидий, субвенций и другой финансовой помощи из бюджета. Следует отметить, что в пореформенные годы значение данного вида контроля снизилось. Ведомства стали ликвидировать свои ревизионные управления, что позволяет многим из них тратить бюджетные средства практически бесконтрольно (на фоне ослабления государственного контроля). Поэтому представляется целесообразным усилить эффективность и значение ведомственного контроля. Основными задачами ведомственного контроля являются: проверка законности финансово – хозяйственных операций, произведенных предприятиями, соблюдение ими финансовой, бюджетной,  сметной и налоговой дисциплины; выявление хищений, злоупотреблений и незаконного расходования материально – денежных средств и ценностей и т. д.;
• общественный контроль  осуществляется неправительственными организациями и учреждениями;
• независимый контроль, проводимый специализированными аудиторскими фирмами и службами;
• внутрихозяйственный контроль финансово – экономическими службами предприятий, организаций и учреждений. Объектом контроля выступает финансовая деятельность субъектов хозяйствования, включая уплату налогов в бюджет и налоговое планирование;
• правовой контроль осуществляется правоохранительными органами в форме ревизий, судебно – бухгалтерской экспертизы и т. д.;
• гражданский контроль осуществляется физическими лицами при их налогообложении налоговыми органами, при составлении и подаче налоговых деклараций, а так же при получении  средств из бюджета (зарплата, пенсия, стипендия, пособие, и т. д.).

 По времени  проведения бюджетный контроль подразделяют на16:

• предварительный, который осуществляется на стадии составления, рассмотрения, и утверждения бюджетов разных уровней, смет расходов бюджетных учреждений, расчетов для получения дотаций, субвенций, субсидий и других средств из бюджета, разработки и принятия законодательных актов по бюджетным и налоговым вопросам. Он носит предупреждающий характер, способствует предотвращению неправильного, неэффективного,  расходования бюджетных ресурсов, выявлению резервов роста доходов и соответствия проектируемых показателей бюджета с данными программ социально – экономического развития территорий и страны в целом;
• текущий контроль – основной вид деятельности субъектов бюджетного контроля. Он проводится в ходе исполнения бюджета, смет расходов бюджетных учреждений в течение бюджетного года с целью выявления нарушений бюджетно-налоговой дисциплины, соблюдение финансовых норм и нормативов. Данный контроль опирается на первичные документы оперативного, бюджетного, бухгалтерского учета и отчетности. При этом осуществляется не только контрольная работа. Она невозможна без текущего анализа посредствам которого выявляется уровень собираемости налоговых и неналоговых доходов бюджета, размер бюджетного дефицита и источники его покрытия, исследуются вопросы регулирования и стимулирования социально – экономического развития путем использования бюджетно-налогового механизма;
• последующий контроль проводится по окончании финансового года или отчетного периода, при котором проверяется количественное и качественное (по каждому виду доходов и расходов) выполнение намеченных показателей по сбору налогов и других платежей, по расходованию государственных денежных средств, исполнение смет бюджетных учреждений. При этом выявляются: причины отклонения данных от плановых, полнота и своевременность поступления предусмотренных бюджетом средств, правильность, законность и целесообразность произведенных расходов, использование резервов повышенной доходной базы и др. Последующий контроль тесно связан с предварительным контролем, который базируется на результатах контрольно – аналитической  работы, проводимой после завершения бюджетного периода.

Все виды бюджетного контроля основаны на определенных формах и методах их проведения17.

Основными методами бюджетного контроля являются:

1. Документальная проверка. Проводится непосредственно на предприятии, в организации и учреждении в присутствии должностных лиц. Источниками информации служат первичные документы, регистры бухгалтерского учета, бухгалтерская, статистическая и оперативно – техническая отчетность, схемы расходов и расчеты к ним и друга документация. Изъятие документов для проверки вне предприятия запрещена законом. В тоже время контрольным органам предоставлено право изымать у юридических лиц документы, свидетельствующие о сокрытии (занижении) прибыли (дохода) или сокрытии иных объектов налогообложения, если имеются достаточные основания полагать, что они могут быть уничтожены, заменены и т. д.18.
2. Камеральная проверка. Проводится по месту нахождения контрольного органа на основе перечисленных выше документов. Основными задачами такой проверки являются:
• получение, проверка и обеспечение сохранности отчетов, смет расходов бюджетных учреждений, а также расчетов по налогам налогоплательщиков;
• прием налогоплательщиков и распределителей бюджетных средств по вопросам, связанным с правильностью исчисления и уплаты в бюджет и во внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей, оставление индивидуальных и общих смет расходов бюджетных учреждений;
• осуществление контроля за правильностью начисления финансовых санкций к нарушителям бюджетно–налоговой дисциплины.
3. Обследование. Заключается в личном ознакомлении контролирующего лица на месте с отдельными сторонами финансово – хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций. При этом не обязательно проверять первичные бухгалтерские документы, могут проводится контрольные замеры работ, расходов топлива, электроэнергии, проверка скрытых объектов финансирования и налогообложения путем опроса, анкетирования, инспекции на месте, наблюдения и т. д.
4. Анализ исполнения доходной и расходной частей бюджета всех уровней. Его роль в управлении государственными финансами и финансами субъектов хозяйствования, а также в регулировании социально – экономических процессов в обществе значительно возрастает. Научно обоснованный комплексный анализ служит основой для выработки долгосрочной бюджетной политики в Российской Федерации, позволяет использовать бюджет как активный инструмент государственного регулирования производственных процессов.

1.4. Организационно-правовые формы бюджетного контроля

Статья 265 БК РФ разделяют финансовый контроль на финансовый контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами, представительными органами местного самоуправления и финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления19.

В соответствии с пунктом 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации законодательными (представительными) органами, представительными органами местного самоуправления создаются контрольные органы (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления).

В соответствии с главой 26 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей основы государственного и муниципального финансового контроля, органами государственного и муниципального финансового контроля являются20:

• Федеральное Собрание;
• представительные органы субъектов Российской Федерации;
• представительные органы местного самоуправления;
• Счетная палата Российской Федерации;
• счётные органы субъектов Российской Федерации;
• счётные органы местного самоуправления;
• Министерство финансов Российской Федерации,
• Федеральное казначейство;
• финансовые органы субъектов Российской Федерации;
• финансовые органы муниципальных образований;
• главные распорядители;
• распорядители бюджетных средств.

Органами государственного или муниципального финансового контроля являются:

• Счетная палата Российской Федерации;
• контрольные и финансовые органы исполнительной власти;
• контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.

Не входят  в число органов государственного и муниципального финансового контроля законодательные (представительные) органы; представительные органы местного самоуправления; главных распорядителей; распорядителей бюджетных средств.

Органы исполнительной власти, осуществляющие государственный финансовый контроль, обобщенно указаны как контрольные и финансовые органы исполнительной власти

 Контрольные  полномочия финансовых органов, главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств являются лишь частью компетенции указанных органов

На основании ч. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату Российской Федерации. Состав и порядок ее деятельности определяются федеральным законом. Статья 102 (пп. «и» п. 1) Конституции России относит к ведению Совета Федерации назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, в то же время ст. 103 (пп. «г» п. 1) относит к ведению Государственной Думы назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на органы местного самоуправления и иные субъекты права получения, перечисления либо использования средств из федерального бюджета, а также имеющие законные льготы и преимущества.

Счетная палата осуществляет подготовку и представление заключений или письменных ответов в пределах своей компетенции на основании запросов органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Примечательно и то, что контрольные органы Президента и Правительства РФ по закону обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате РФ влечет за собой уголовную ответственность (в том числе и лица, занимающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации) по ст. 287 Уголовного кодекса РФ21.

Предписания Счетной палаты руководителям федеральных органов исполнительной власти, членам Правительства России, а также руководителям органов исполнительной власти субъектов Федерации принимаются Коллегией Счетной палаты и подписываются Председателем Счетной палаты или заместителем Председателя Счетной палаты.

Учитывая комплексный и кодифицирующий характер Бюджетного кодекса Российской Федерации, полагаем, что глава 26 «Основы государственного и муниципального финансового контроля» могла бы открываться специальной статьей, посвященной финансово-бюджетному контролю, осуществляемому Счетной палатой Российской Федерации. Затем уже могла бы следовать ныне действующая ст. 265 о формах финансового контроля, реализуемых законодательными (представительными) органами.

Резюмируя рассмотрение проблем деятельности специальных государственных органов по осуществлению парламентского контроля бюджетных отношений на уровне Российской Федерации и субъектов Федерации, следует отметить, что если в 1911 г. в каждой из 60 губерний России существовали Контрольные палаты (в числе основных функций которых были: проверка проектов бюджета, подготовка отчетов по доходам и расходам сметы), то в современной Российской Федерации квалифицированное большинство членов Федерации не имеет таких органов финансового контроля22.

Вполне закономерно, что создание собственных контрольных подразделений законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации для проведения внешнего аудита бюджетов Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепил в качестве одного из важнейших прав этих органов (ч. 2 ст. 265)23.

Наряду с парламентскими формами контроля Бюджетный кодекс РФ определил в качестве субъектов финансового контроля органы исполнительной власти (как федерального уровня, так и субъектов Федерации) и органы местного самоуправления. Причем в Кодексе названы конкретные субъекты права осуществления финансового контроля органов исполнительной власти и местного самоуправления, а именно: Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований, а также главные распорядители и распорядители бюджетных средств . Кодекс, несомненно, повысил роль в осуществлении финансового контроля Федерального казначейства, закрепив его исключительные полномочия в области применения мер принуждения при нарушениях бюджетного законодательства.

 Кодекс не содержит указаний  о возможности создания специальных органов Правительства Российской Федерации по контролю бюджетных вопросов, таких, например, как образованный в 1996 г. Межведомственный совет по государственному контролю, обеспечению своевременности и полноты сбора налогов и других платежей в федеральный бюджет. Не вполне вписываются в организационно-правовые формы финансового контроля и полномочия контрольного управления Президента Российской Федерации, которое имеет право взаимодействовать со Счетной палатой РФ, организовывать контроль и проверку деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации и т. д.24.

Конституция России и Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»25 (ст. 15) определяют и существенные полномочия этого высшего органа исполнительной власти страны по контролю и регулированию финансовой деятельности общероссийских министерств и ведомств, а также вопросов бюджетного федерализма и межбюджетных отношений26.