Горизонтальные и вертикальные межбюджетные отношения

Решение проблемы повышения  эффективности системы межбюджетных взаимоотношений позволит в значительной мере обеспечить сбалансированность бюджетов, повысить бюджетообеспеченность регионов, создать равные условия для их социально-экономического развития, снизить уровень бюджетного дефицита и социальную напряженность.

В настоящее время  система межбюджетных отношений  имеет множество проблем, требующих  своего решения. За последние несколько  лет формы и методы межбюджетного взаимодействия в Российской Федерации претерпели существенные изменения. В то же время анализ развития бюджетной системы Российской Федерации демонстрирует незавершенность реформы межбюджетных отношений. Поэтому важными являются вопросы дальнейшего совершенствования организации и регулирования межбюджетных отношений, адекватного целям и задачам социально-экономического развития страны и ее территорий, разработки эффективного механизма реализации потенциала межбюджетного перераспределения¹¹.

Основные проблемы, существующие в межбюджетных отношениях и бюджетном федерализме связаны, прежде всего, с¹²:

1. резкой дифференциацией регионов по уровням бюджетной обеспеченности в социально-экономической сфере;
2. отсутствием реальных стимулов и заинтересованности территориальных образований в повышении сбора налоговых платежей, поступающих в территориальный бюджет;
3. нецелевым и неэффективным расходованием средств бюджетов, особенно в звене субъекта РФ при получении трансфертов, дотаций и субсидий из федерального бюджета;
4. несоответствием законодательной базы ряда субъектов РФ нормам российского законодательства, несоблюдением органами местного самоуправления законодательных актов, принятых высшими звеньями управления бюджетной системой страны;
5. отсутствием базовых нормативных актов в сфере бюджетного демократизма и федерализма, которые в настоящее время подменяются многочисленными рядовыми соглашениями и договорами;
6. отсутствием основополагающего федерального закона о местном самоуправлении, его функциях, задачах, правах и полномочиях по формированию собственных бюджетов и расходованию бюджетных средств.

Кроме того, в нашей  стране остро стоит проблема бюджетного выравнивания. Оба направления бюджетного выравнивания в России сопряжены  с огромными трудностями. Задача горизонтального выравнивания весьма сложная, как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому гражданину гарантированных государством услуг связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Дифференциация населения по уровню денежных доходов и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, а также разный уровень цен наряду с естественными географическими факторами должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Все это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания¹³.

Организация вертикального  бюджетного регулирования также сопряжена со значительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такие принципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример - существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так называемых «нуждающихся» регионов, вторая - в адрес «особо нуждающихся». «Нуждающимся» считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по России; «особо нуждающимся» считается регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, то есть их бюджет дефицитный. Таким образом, перерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов.

Таким образом, исходным пунктом реформирования системы  межбюджетных отношений и непременным условием выхода страны на устойчивые экономические показатели должна стать целенаправленная и скоординированная работа по совершенствованию бюджетно-финансового законодательства РФ и по исправлению ошибок и недочетов, которые существуют в нынешней бюджетной системе.

Поиск подходов к решению  проблем межбюджетных отношений  невозможен без выявления их правовой природы и сущности. Здесь важен  аспект взаимосвязи федерального, регионального  и муниципального правового регулирования межбюджетных отношений. Общий федеральный правовой режим функционирования межбюджетных отношений устанавливает основные формы финансовых потоков между бюджетами, условия предоставления денежных ресурсов вышестоящего бюджета нижестоящему и т.п."

 Глава 2.Горизонтальные и вертикальные межбюджетные отношения

Как одна из крупнейших по площади стран мира Россия характеризуется  большим социально-экономическим  разнообразием регионов. Объективные различия в потенциале территории, в уровне и качестве жизни, во многом определяемые экономическими, природно-климатическими, природно-ресурсными и инфраструктурными особенностями регионов, являются логическим основанием для использования политики финансового выравнивания.  Территориальные различия регионов в принципе имеют положительный момент, так как вносят динамизм в экономическое, социальное и культурное развитие региона. Вмешательство государства необходимо не для ликвидации самих территориальных различий, а для предотвращения спада или отставания развития одних регионов от других. Обязательной задачей любого государства является недопущение особо острых кризисных  социальных, экономических, экологических и других ситуаций в регионах как повода к аномально высокой территориальной дифференциации, нежелательной ни в одном нормально функционирующем государстве. Для решения этой задачи применяется горизонтальное и вертикальное финансовое выравнивание.

Финансовое выравнивание представляет собой специально организуемые системные действия по обеспечению  устойчивого и сбалансированного функционирования региональных систем, имеющие своим главным целевым ориентиром улучшение качества и повышение уровня жизни населения¹⁴. Финансовое выравнивание перемещает финансовые средства от федерации к субъектам или в обратном направлении. Финансовое выравнивание в различных формах и с различной степенью интенсивности присутствует в большинстве федераций, хотя не является обязательной частью финансового регулирования федеративного государства.

Финансовое выравнивание необходимо четко отделять от исключительных полномочий в области распределения налоговых поступлений, потому что в правовом плане оно не ориентировано на доходы, полученные путем сбора налогов¹⁵. Финансовое выравнивание логически следует за распределением доходов от сбора налогов, его функция – дополнять достаточно грубое распределение налоговых поступлений более точной и тонкой системой финансового распределения. Распределение налоговых поступлений и финансовое выравнивание должны вместе гарантировать отдельным частям федеративного государства достаточное финансовое снабжение.

2.1. Вертикальное  межбюджетное выравнивание

Вертикальные экономические отношения представлены центральным уровнем власти и являются институциональной формой защиты интересов большинства населения на всей территории государства. Именно вертикальные отношения обеспечивают создание внутреннего рынка государства, начиная с организации денежной системы и кончая обеспечением функционирования отраслевых, инфраструктурных систем.

Причем это весьма важно, что не позволяет их сбрасывать со счета, обратив все усилия на реализацию только горизонтальных отношений. Не случайно даже в федеративных государствах вертикальная властная структура имеет не меньше прав, нежели субъекты федерации. А уж тем более эта власть должна быть сильной в условиях нашего унитарного государства.

С другой стороны, на наш  взгляд, как в теории, так и  на практике, неверно понимается содержание и методы вертикального выравнивания. Чаще всего они сводятся к одностороннему пониманию трансфертов, субсидий и пр. методов вертикальных отношений, без обоснования их сути, направленности, форм и методов предоставления. Другими словами, не выработана новая идеология экономического механизма региональных отношений, которая продолжает, как и прежде, основываться на методах вертикального выравнивания. через малообоснованные и неэффективные механизмы трансфертов и др. формы финансовой поддержки.

На наш взгляд, функции  республиканского уровня состоят в создании наиболее благоприятных общих условий для функционирования общегосударственного  процесса воспроизводства, что и создает благоприятную среду для эффективного функционирования воспроизводственных комплексов регионов.

Вертикальное бюджетное выравнивания за счет трансфертов из федерального бюджета

Межбюджетные  трансферты определяются как средства одного бюджета бюджетной системы  Российской Федерации, перечисляемые  другому бюджету бюджетной системы  Российской Федерации (ст. 6 БК РФ). Исходя из анализа определений межбюджетных отношений и межбюджетных трансфертов, можно сделать вывод о том, что межбюджетные трансферты осуществляются в рамках межбюджетных отношений. Поэтому, несмотря на новое наименование гл. 16 БК РФ "Межбюджетные трансферты", нормы, содержащиеся в ней, регулируют не что иное, как межбюджетные отношения¹⁶.

Предоставление  межбюджетных трансфертов осуществляется в различных формах. Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, перечислены в ст. 129 БК РФ; формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, - в ст. 135 БК РФ; а формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, - в ст. 142 БК РФ¹⁷.

Так, формами  межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, являются:

1) дотации бюджетам  субъектов Российской Федерации  из Федерального фонда финансовой  поддержки субъектов Российской  Федерации;

2) субсидии бюджетам  субъектов Российской Федерации  из Федерального фонда регионального развития;

3) субсидии бюджетам  субъектов Российской Федерации  из Федерального фонда софинансирования  социальных расходов;

4) субвенции  бюджетам субъектов Российской  Федерации из Федерального фонда  компенсаций;

5) финансовая  помощь бюджетам отдельных муниципальных образований;

6) иные безвозмездные  и безвозвратные перечисления;

7) бюджетные  кредиты бюджетам субъектов Российской  Федерации.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

В ходе проведения реформы  межбюджетных отношений определена структура межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета. Были созданы пять основных фондов финансовой поддержки регионов, через которые осуществляется предоставление межбюджетных трансфертов¹⁸:

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) – для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности;

Федеральный фонд компенсаций – для финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных для исполнения на региональный уровень бюджетной системы;

Федеральный фонд софинансирования социальных расходов – для поддержки регионов в сфере предоставления социально значимых бюджетных услуг;

Федеральный фонд регионального  развития – для предоставления финансовой помощи на развитие социальной и инженерной инфраструктуры;

Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (до 2005 г. – Фонд реформирования региональных финансов) – для стимулирования усилий региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в области повышения качества управления региональными и муниципальными финансами.

Формирование и распределение  указанных источников межбюджетных трансфертов в основном формализовано, взаимосвязано и регламентировано нормативными правовыми актами Правительства  Российской Федерации.

Таким образом, сформировавшаяся в последние годы система предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета демонстрирует вполне устойчивый характер. Это, однако, не исключает процесс ее постоянного совершенствования и адаптации ко вновь возникающим задачам. Так, например, именно в форме межбюджетных трансфертов стали поступать в региональные бюджеты средства, направляемые на поддержку реализации приоритетных национальных проектов. В ближайшее время следует ожидать изменений в системе финансовых взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации и в связи с принятием новых поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

2.2. Горизонтальное межбюджетные выравнивание

Горизонтальное бюджетное выравнивание - означает пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации (регионами) по определенной формуле для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях (потенциалах) различных территорий (субъектов Федерации и муниципалитетов).

Такие проявления неравенства  регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма аналогично неравенству в распределении доходов и материальных ценностей среди различных слоев населения как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором. В условиях Российской Федерации задача горизонтального выравнивания сложна, как ни в одной другой стране.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждому гражданину гарантированы широкие социальные и гражданские права и свободы, защита их со стороны государства  и его обязанность предоставлять  широкую совокупность государственных услуг; право каждого на труд и вознаграждение не ниже установленного федеральным законом минимально-