Туризм как объект государственно-правового воздействия

5) распорядительство.

Функция предполагает оперативное регулирование управленческих отношений в сфере туризма, разработку и принятие административных актов органов государственного и муниципального управления в сфере туризма, направленных на эффективное исполнение должностных обязанностей государственными и муниципальными служащими, устранение административного усмотрения, ликвидацию дублирования административных функций;

6) руководство.

Данная функция включает в себя разработку правил и процедур действий должностных лиц органов исполнительной власти в сфере туризма в установленной сфере деятельности, например при формировании и ведении единого федерального реестра туроператоров; информировании об угрозе безопасности туризма в стране (месте) временного пребывания;

7) координация.

Функция координации направлена на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов исполнительной власти в сфере туризма и иных государственных и муниципальных органов, а также объединений граждан и юридических лиц для достижения общих целей и задач государственного управления (административные договоры, рабочие и экспертные группы, общественные советы, координационные совещания и другие формы взаимодействия);

8) контроль и надзор.

Функция по контролю и надзору в сфере туризма есть установление соответствия или несоответствия фактического состояния сферы туризма, системы государственного управления туризмом требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования сферы туризма, установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления с точки зрения целесообразности и законности;

9) регулирование в сфере  туризма.

Данная функция включает в себя установление субъектами государственного управления в сфере туризма общеобязательных требований и процедур для объектов государственного управления в целях надежного существования и устойчивого развития сферы туризма (например, правила обеспечения безопасности туризма, порядок расторжения договора о реализации туристского продукта при наличии угрозы безопасности туристов, нормирование в сфере охраны окружающей среды, требования обязательной классификации объектов туристской индустрии и т.д.);

10) учет в сфере туризма.

Функция учета - это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию, функционирование и развитие государственного управления в данной сфере (учет туроператоров в рамках единого федерального реестра туроператоров, официальный статистический учет в сфере туризма, налоговый учет гостиниц и иных средств размещения туристов, применяющих налог на вмененный доход, государственная регистрация прав на объекты туристской индустрии, относящиеся к недвижимому имуществу, государственная регистрация резидентов туристско-рекреационных особых экономических зон и др.).

 

Воздействие административного права на сферу туризма распространяется на:

1) административно-правовую  деятельность, которая включает  в себя административную политику, административное нормотворчество, нормоконтроль и правоприменение, в том числе предоставление публичных услуг гражданам, установление юридической ответственности органов государства за их ненадлежащее предоставление;

2) деятельность по обеспечению  безопасности туризма, укрепление  законности и общественного порядка  в сфере туризма, противодействие  административным правонарушениям, осуществление контрольно-надзорных  функций и применение мер государственного  принуждения;

3) защиту прав и свобод  граждан и юридических лиц  в сфере туризма от незаконных  действий (бездействия) и решений  органов исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти.

Основным субъектом административно-правового воздействия (далее - субъекты публичной власти) является государство в лице его органов, для которых характерно наличие целей, задач, компетенций - предметов ведения и властных полномочий, а также организационной структуры <40>.

В сфере туризма к субъектам, осуществляющим публично-властное воздействие на общественные отношения, можно отнести Президента Российской Федерации и образуемые им органы, Правительство Российской Федерации, а также федеральные и региональные органы исполнительной власти, входящие в единую систему исполнительной власти Российской Федерации.

Единая система исполнительной власти Российской Федерации представлена органами исполнительной власти в сфере туризма специальной компетенции, а также органами исполнительной власти общей компетенции и их должностными лицами. К органам специальной компетенции относятся Минспорттуризм России, Ростуризм (далее - национальная туристская администрация) и органы исполнительной власти в сфере туризма субъектов Российской Федерации (далее - региональные туристские администрации).

В состав органов исполнительной власти общей компетенции, по мнению автора, входят МИД России, Минэкономразвития России, Минздравсоцразвития России, Роспотребнадзор, ФСБ России, МЧС России, СВР России и другие органы исполнительной власти (в том числе образуемые субъектами Российской Федерации), реализующие отдельные функции и полномочия в сфере туризма.

Исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований согласно ст. 132 Конституции самостоятельно управляют муниципальной собственностью, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, например по созданию благоприятных условий для развития туризма на соответствующей территории. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Некоторые элементы публично-властных функций в сфере туризма в случаях, установленных федеральными законами, могут быть закреплены за объединениями граждан и негосударственных организаций (далее также - саморегулируемые организации в сфере туризма).

Международные межправительственные организации, их должностные лица, а также международные негосударственные организации принимают активное участие в глобальных управленческих процессах и оказывают существенное воздействие на развитие не только международного туризма, но и функционирование сферы туризма отдельных государств и регионов мира.

В качестве "инструментов" административно-правового и управленческого воздействия субъектов публичной власти на сферу туризма используются методы экономического (косвенного), организационно-властного (административного, прямого), а также информационного воздействия (идеологический метод).

 

 

Метод экономического (косвенного) воздействия включает в себя следующие составляющие:

1) установление общих  правил и принципов организации, функционирования и развития  сферы туризма и ее элементов (определение приоритетных направлений  развития туризма, установления  системы и структуры органов  государственного управления в  сфере туризма, разграничение полномочий, сфер деятельности, прав и обязанностей  между различными уровнями исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти  и др.);

2) программно-установочные  методы (стратегии, целевые программы, концепции, доктрины);

3) продвижение внутреннего  и въездного туризма и формирование  образа России как страны, благоприятной  для туризма (туристские информационные  центры, представительства федерального  органа исполнительной власти  за рубежом и др.);

4) организация и предоставление  публичных услуг в сфере туризма (информирование об угрозе безопасности, государственная социальная помощь  для социальных туристов, государственное  регулирование цен на социально  значимые услуги в сфере туризма);

5) создание благоприятных  условий для развития туристской  индустрии (туристско-рекреационные  особые экономические зоны, концессионные  соглашения в отношении объектов  туризма и отдыха, субсидии на  перевозки туристов, компенсации  процентных ставок кредитов на  создание объектов туристской  индустрии и др.).

Метод организационно-властного (административного, прямого) воздействия предполагает:

1) обеспечение личной  безопасности туристов, защиту их  прав и законных интересов (финансовое  обеспечение ответственности туроператоров, страхование туристов, выезжающих  за рубеж, медико-санитарные меры, оказание помощи в возвращении  в Российскую Федерацию туристам, которые оказались на территории  иностранного государства без  средств к существованию и др.);

2) административно-правовую (публичную) организацию туристской  деятельности (Единый федеральный  реестр туроператоров, стандартизация  и классификация объектов туристской  индустрии, техническое регулирование, градостроительные, противопожарные, санитарно-эпидемиологические и  иные требования, правила и нормы);

3) учетные и контрольно-надзорные  методы (государственные автоматизированные  информационные системы, официальный  статистический учет, контрольно-надзорные  мероприятия, в том числе мероприятия, направленные на защиту прав  потребителей, обеспечение санитарно-эпидемиологического  благополучия населения мест  пребывания туристов и др.);

4) охрану природных комплексов, объектов культурного наследия, культурных ценностей, иных туристских  ресурсов, сохранение животного  мира, а также природных ландшафтов  мест временного пребывания туристов;

5) обеспечение общественной  и государственной безопасности, укрепление законности и правопорядка на туристском рынке (противодействие использованию туризма для осуществления террористической и экстремистской деятельности, эксплуатации несовершеннолетних; специальные экономические меры, направленные на установление ограничений на осуществление туристской деятельности; противодействие туристской деятельности, направленной на извлечение доходов, полученных преступным путем, незаконной и неконтролируемой миграции, контрабанду валютных, культурных и иных ценностей).

 

Метод информационного воздействия связан с необходимостью формирования в общественном сознании "культуры туризма (отдыха)", модели поведения, предусматривающей рациональное использование свободного времени в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых целях, развитие "идеологии гостеприимства" по отношению к путешественникам, а также повышение уровня культуры безопасности туризма.

В настоящее время на осуществление управленческого и правового воздействия в сфере туризма оказывают влияние следующие тенденции:

1) туристский рынок Российской  Федерации, являясь частью мировой  системы туризма, во многом находится  под влиянием глобальных проблем  международного туризма, а также  под негативным воздействием  общественно-политических, техногенных  и природных кризисов и катастроф, происходящих в различных частях  мира. Все это значительно увеличивает  риски российских компаний при  осуществлении международной туристской  деятельности, в том числе влияет  на их финансовую устойчивость;

2) российские граждане, совершающие путешествия, становятся  все более просвещенными, платежеспособными, организационно и юридически  независимыми от российских туроператоров. Развитие информационно-коммуникационных  технологий, а также электронные  финансовые инструменты позволяют  туристу свободно и беспрепятственно  приобретать туристские продукты  и (или) отдельные услуги напрямую  у иностранных туроператоров, гостиниц  и перевозчиков, что "выводит" российского туриста за пределы  национальной юрисдикции и существенно  затрудняет защиту его прав  и законных интересов в рамках  механизмов, предусмотренных российским  правом;

3) в современной российской  туристской индустрии отмечается  кризис корпоративного управления, а также имеет место пока  невысокий уровень правовой культуры  и социальной ответственности  некоторых туроператоров, которые  строят "успех" своей предпринимательской  деятельности на основе принципов "финансовой пирамиды";

4) активно идет процесс  формирования правовой основы  системы публичного управления  туризмом на федеральном, региональном  и местном уровнях, вместе с  тем пока еще не всегда учитывается  сложный межотраслевой характер  сферы туризма, который требует  согласованного функционирования  и взаимодействия большого числа  субъектов управления в сфере  туризма;

5) усиливается роль программно-установочных  методов государственного регулирования, появляются элементы стратегического  планирования и управления сферой  туризма (концепции, стратегии, целевые  программы);

6) повышается результативность, качество и доступность государственных  услуг для туристов и организаций  индустрии туризма, в том числе  благодаря использованию современных  информационных технологий в  государственном управлении (административные  регламенты по информированию  об угрозе безопасности туризма, формированию и ведению единого  федерального реестра туроператоров);

7) органами публичной  власти Российской Федерацией  внедряются международные стандарты  качества и безопасности услуг  в сфере туризма (классификация  объектов туристской индустрии, разработка национальных стандартов  в сфере туризма, в том числе  в области обеспечения безопасности  туристов);

8) развиваются положительно  зарекомендовавшие себя за рубежом  механизмы особого экономического  регулирования (туристско-рекреационные  особые экономические зоны), а  также практика осуществления  государственно-частного партнерства  в сфере туризма (концессионные  соглашения);