Типы, виды организационных структур и принципы их построения

Не совсем правильна трактовка принципа единоначалия. Суть его видят в том, что прокурор единолично решает все вопросы, вытекающие из практической деятельности прокуратуры. Но единоначалие и единоличное решение вопросов, возникающих при осуществлении прокурорского надзора, не одно и то же. Исполняя служебные обязанностей, помощники прокурора часто сами разрешают вопросы, связанные с выявлением нарушений законности и средствами реагирования на них. Единоначалие выражается в руководстве как прокурорскими органами, так и их работниками. Принцип единоначалия — это такое положение, в силу которого руководство надзорной деятельностью осуществляет единолично прокурор, возглавляющий всю прокурорскую систему либо отдельный орган, структурное подразделение. Всю систему возглавляет Генеральный прокурор РФ; ее часть — прокурор области, края, республики, входящей в состав федерации; орган — прокурор района, города; структурное подразделение — начальник управления, отдела.

Данный принцип нашел свое отражение в п. 1 ст. 14 Закона о прокуратуре Российской Федерации, где указывается, что Генеральную прокуратуру РФ возглавляет Генеральный прокурор РФ. Тем самым он признается единоличным руководителем центрального органа в прокурорской системе. Но такое определение единоначалия несколько ограниченно. Генеральный прокурор РФ единолично возглавляет всю систему органов прокуратуры. В этом смысле данный принцип получил более четкое закрепление в п. 1 ст. 17 того же закона. В нем отмечается, что Генеральный прокурор руководит органами прокуратуры в РФ. Аналогичные указания содержатся и в отношении прокуроров республик, входящих в состав РФ, краев, областей, автономных округов (п. 1 ст. 15), районов, городов (ст. 16). Все они возглавляют соответствующие прокурорские органы и осуществляют единоличное руководство ими.

На основе принципа единоначалия определяется правовое положение должностных лиц прокурорских органов. Его последовательное претворение в практику дает основание для вывода, что весь объем надзорных полномочий, предоставляемых органу, возлагается на прокурора, его возглавляющего. Что же касается подчиненных ему работников, то они выступают в роли помощников, содействующих ему в реализации прав и исполнении обязанностей. В связи с этим возникло и их наименование — помощники прокурора района, города, области, края или республики.

Все надзорные полномочия, предоставляемые соответствующему прокурору, можно подразделить на два вида: непередаваемые и передаваемые.

Непередаваемые полномочия должен осуществлять сам прокурор района, города, области и т.д. Они более существенны и реализация их требует высокой квалификации. Например, прокурор района, города должен сам руководить расследованием преступлений следователями прокуратуры, санкционировать аресты, обыски, выемки почтово-телеграфной корреспонденции, утверждать обвинительные заключения по уголовным делам, рассматривать материалы об административном выселении и т.д.

Передаваемые полномочия предоставляются помощникам прокурора. Чаще всего они касаются выявления нарушений законности. Помощники уполномочиваются проводить проверки исполнения законов в учреждениях, предприятиях, организациях, участвовать в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, рассматривать жалобы и т.д. Заместители же прокурора наделяются более широкими полномочиями.

В соответствии с принципом единоначалия во всех основных отношениях с органами власти и управления, учреждениями, предприятиями, организациями прокурорский орган представляет прокурор, его возглавляющий. Это означает, что все сколько-нибудь существенные акты прокурорского реагирования, как правило, должны исходить от него и им подписываться, даже если в их составлении участвовали помощники. В виде исключения помощник прокурора, прокурор управления, отдела может приносить кассационный или частный протест в суд второй инстанции по делу, в рассмотрении которого он принимал участие (п. 1 ст. 36 Закона о прокуратуре Российской Федерации). В силу своего правового положения прокурор может давать обязательные для исполнения указания о толковании и применении норм права. Бывает, что у работников прокуратуры появляются различные мнения относительно тех или иных установок, содержащихся в законе, подзаконном акте. После обсуждения на совещании прокурор района, города, области излагает свое мнение по этому поводу, и оно приобретает характер предписания. Возможны также указания относительно разрешения конкретных споров о применении норм права, например, по поддержанию государственного обвинения в суде, иска в гражданском судопроизводстве. Но они обязательны при условии неизменности фактических обстоятельств уголовного или гражданского дела. Если во время судебного разбирательства последние изменились, указание утрачивает силу.

Казалось бы, можно говорить о принципе назначаемости прокуроров. Как уже отмечалось, Генеральный прокурор РФ назначается Советом Федерации, а все другие — Генеральным прокурором (ст. 12 Закона о прокуратуре Российской Федерации). Но вряд ли это является самостоятельным принципом прокурорской системы. Назначение — неотъемлемая часть принципа единоначалия. Генеральный прокурор РФ вправе как назначать на должности лиц, соответствующих предъявляемым требованиям, так и отстранять, если они не в состоянии выполнять возложенные на них обязанности, применять по отношению к ним меры поощрения и взыскания, давать различные указания. Принцип единоначалия имеет широкое содержание, включающее в себя весь комплекс полномочий по руководству работой органов прокуратуры.

Единоначалие (принцип управления)

Единоначалие, один из важнейших принципов управления социалистическим производством, заключающийся в предоставлении руководителям различных звеньев народного хозяйства такой полноты прав в принятии решений, которая необходима для выполнения возложенных на них обязанностей, и в установлении персональной ответственности работников за порученное им дело. В. И. Ленин, рассматривая вопросы управления народным хозяйством, писал, что "... всякая крупная машинная индустрия — т. е. именно материальный, производственный источник и фундамент социализма — требует безусловного и строжайшего единства воли, направляющей совместную работу сотен, тысяч и десятков тысяч людей" (Полн. собр. соч., 5 изд., т. 36, с. 200). Е. способствует осуществлению принципадемократического централизма.

Ленин и Коммунистическая партия противопоставили взглядам "рабочей оппозиции" и "децистов", извращавших принцип Е., марксистскую трактовку единства права и ответственности, сочетание коллективного обсуждения вопросов с установлением полной ответственности каждого руководителя за выполнение работы.

Эффективное осуществление Е. предполагает всестороннее рассмотрение и анализ условий, при которых должно быть принято то или иное решение, и целей, стоящих перед коллективом, сочетание интересов каждого коллектива с общехозяйственными интересами. Социалистические производственные отношения создали объективные предпосылки для широкого участия трудящихся в управлении хозяйством, органически сочетаемого с Е. По этому вопросу Ленин писал: "Надо научиться соединять вместе бурный, бьющий весенним половодьем, выходящий из всех берегов, митинговый демократизм трудящихся масс с железной дисциплиной во время труда, с беспрекословным повиновением — воле одного лица, советского руководителя, во время труда" (там же, с. 203).

Е. предполагает всемерное укрепление государственной дисциплины, строгое соблюдение социалистической законности в хозяйственных отношениях, повышение ответственности каждого руководителя за своевременное выполнение планов и заданий, за качество продукции, за бережное и разумное использование производственных ресурсов.

Осуществление Е. требует от каждого руководителя достаточных знаний, которые дали бы ему возможность квалифицированно принимать решения по тем или иным вопросам. Он должен знать работу руководимого им участка, его технику, технологию, организацию; уметь организовать коллектив и сделать каждого работника активным участником выполнения поставленной задачи; хорошо ориентироваться в вопросах экономики, права, социологии, психологии. При этом руководитель опирается на широкий круг специалистов, на опыт передовых рабочих-новаторов, которые помогают ему обеспечить должное руководство. К решению вопросов, затрагивающих непосредственные интересы трудящихся, привлекаются профсоюзные организации.

Коммунистическая партия проводит мероприятия по углублению контроля за деятельностью хозяйственных руководителей. Контроль многих первичных партийных организаций за деятельностью администрации, осуществляемый в соответствии с Уставом партии, способствует повышению авторитета руководителей и укреплению Е.

Е. означает использование самых различных методов управления, в т. ч. организационных, включающих подбор и расстановку кадров, определение рациональной структуры управляемого объекта и органов управления, установление чёткого круга работ, прав и обязанностей каждого подразделения и руководителя; экономических, использующих личную заинтересованность трудящихся в повышении эффективности производства и связь их материального благосостояния с результатами деятельности всего коллектива; воспитательных, направленных на повышение производственной активности трудящихся, развитие чувства ответственности и инициативы.

Е. при социализме не имеет ничего общего с деспотической властью собственников предприятий в капиталистическом производстве. Руководители социалистических предприятий являются доверенными лицами социалистического государства, и их деятельность направлена на пользу всего общества.

Лит.: см. при ст. Демократический централизм. 

 С. Е. Каменцинер.