Взаимодействие исполнительной власти с законодательной и судебными властями. Система сдержек и противовесов

    Государственный комитет РФ - федеральный орган  исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую  координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственные комитеты РФ предназначены для выполнения межведомственных или надведомственных полномочий. Его решения, принимаемые коллегиально, распространяются либо на всю систему исполнительной власти, либо на сферу, непосредственно связанную с профилем государственного комитета.

    В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные службы: надзоры и агентства. Они образуются Президентом РФ и находятся в его ведении. Службы и надзоры формируют свои системы органов, действующих и в субъектах РФ.

    Важную  роль в системе органов исполнительной власти играют территориальные структуры  федеральных органов, которые являются составными звеньями централизированного  управления в отдельных его отраслях (Федеральная налоговая служба и другие подобные ей федеральные органы). Здесь частично реализуются полномочия совместной компетенции при назначении руководителей территориальных органов, а также при принятии решений, касающихся интересов субъектов РФ.

    Межведомственные, правительственные комиссии - это еще одна организационная форма реализации исполнительной власти.

    Комиссия - наиболее подвижная часть структуры  исполнительной власти, она восполняет недостаток координационных функций  основных структур исполнительной власти (например - Комиссия при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно - правовой реформы в субъектах РФ). Большинство из них имеет координационное значение.

    Не  менее сложная система органов  исполнительной власти действует и  в субъектах РФ. При этом необходимо учитывать вопрос о взаимоотношении  федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительных органов исполнительной власти, может вносить предложения Президенту о приостановлении действий органов исполнительной власти субъектов федерации, в случае их противоречия законам РФ или если они нарушают права и свободы человека и гражданина.

    Конституция предусматривает установление согласительных процедур для решения Президентом  разногласий между органами государственной  власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, предусмотрев при этом порядок судебного разрешения спора в случае не достижения согласованного решения. Органы исполнительной власти субъектов Федерации в определенных законом случаях могут обращаться в Конституционный суд.

    Сложность системы органов исполнительной власти определяется тем, что она  устанавливается субъектами самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации  представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Следовательно, субъекты РФ оказываются достаточно свободными в процессе образования и установления правового статуса органов исполнительной власти.

    Общие принципы организации органов государственной  власти частично содержатся в Указе Президента РФ "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ" от 3 октября 1994 года. В Положении о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденным тем же указом, рассматриваются взаимодействие главы администрации и законодательных органов, главы администрации и федеральных органов, его полномочия и основные гарантии деятельности. Назначение на должность и освобождение от нее глав администраций, решение вопроса о выборах главы администрации является прерогативой Президента.

    Специального  внимания и должной правовой квалификации требует институт представителей Президента РФ в субъектах Федерации. Их функции  и полномочия не могут выходить за рамки надзора, анализа, координации в процессе реализации законодательства РФ, а не только актов, которые принимает Президент.

    Контроль  за правовыми действиями губернаторов, так же проводит и Президент РФ.

    Формально требования к разработке положений  о министерствах, государственных комитетах и иных федеральных органах соблюдаются, однако нельзя сказать, что имеется достаточная правовая основа организации и деятельности этих органов, ибо до сих пор отсутствуют законы о порядке передачи полномочий по вертикали системы государственной власти, нет специального закона федеральных органах исполнительной власти.

    Решение проблем совершенствования правового  статуса исполнительной власти на всех уровнях системы этой ветви государственной  власти требует комплексного подхода: согласование сфер, предметов ведения, полномочий, ответственности и всех прочих компонентов правового статуса органов государственной власти на всех уровнях системы. В процессе определения правового статуса органов исполнительной власти определяется компетенция и иные правовые характеристики этих структур с учетом состояния управляющих отраслей или сфер, должно осуществляться согласование правового статуса всех федеральных органов с учетом следующих принципов организации государственного управления:

    а) установление назначения органа и его  места в системе;

    б) цели его образования, его задач  и функций;

    в) установление полномочий по осуществлению  определенных функций в системе  отрасли или сферы органа ведения;

    г) наделение органа соответствующими правами, а также введения его в систему ответственности за нарушение законности в его деятельности;

    д.) установление порядка формирования структуры органа и процесса принятия решений.

    Система мер по совершенствованию организации  и деятельности органов исполнительной власти в РФ должна предусматривать разработку и применения единой методики по подготовке актов, определяющих правовой статус органов исполнительной власти на всех уровнях данной подсистемы государственной власти.

    Неустойчивость  системы исполнительной власти подтверждается достаточно частым изменением структуры федеральных органов, входящих в подсистему Правительства и включающих в систему непосредственного подчинения Президенту.

    Вопросы ответственности органов исполнительной власти, должностных лиц и служащих государственного аппарата в целом, как бы исчезают из поля зрения законодателя и высших органов исполнительной власти. Применения мер ответственности в порядке служебного подчинения реализуется под "настроение". При отсутствии отчетности органов исполнительной власти - ее легитимности, систематичности, обязательности, даже перемены в составе Правительства приобретают момент случайности. В целях упорядочения системы ответственности всех субъектов государственного управления, необходим федеральный закон об ответственности органов и должностных лиц в системе исполнительной власти.

Введение ответственности необходимо не только по принципу вины в деятельности субъектов исполнительной власти (доказанность коррумпированности, взяток и т.д.), но и за результат этой деятельности и за последствия действий, нарушающих состояние государственной и общественной безопасности. В настоящее время функционирует разветвленная система органов государственного контроля и надзора за деятельностью исполнительных органов власти всех уровней, но эффективность данного инструмента крайне низка.

    Среди федеральных органов контроля за деятельностью органов исполнительной власти, следует отметить Счетную палату, Прокуратуру, выполняющую в числе других и функции общего надзора, Конституционный суд, Высший Арбитражный суд, Верховный суд, суды общей юрисдикции, арбитражные суды и др.

    Необходимо поставить вопрос о координации многочисленных форм контроля и о придании им действенной и результативной формы.

    Особо следует отметить отсутствие критериев  построения органов исполнительной власти и отсутствия типологии органов, что выражается в частых перестройках на федеральном уровне. Необходимо установить характер и пределы государственного управления в экономической, социальной и иных сфера, учитывая временные и постоянные факторы, влияющие на объем управления.

4. Взаимодействие исполнительной власти с законодательной и судебными властями. Система сдержек и противовесов.

    Президент РФ в соответствии с Конституцией 1993 года обладает рядом полномочий, реализация которых, предопределяет положение главы государства "над" системой разделения властей и концентрирует в его руках почти весь комплекс "сдержек и противовесов" по отношению к законодательной, исполнительной и судебной власти. В классических вариантах разделения властей система "сдержек и противовесов" находится как бы внутри, между структурами, осуществляющими основные функции государственной власти.

    Если  проанализировать конституционный  статус Президента РФ через призму системы разделения властей, то в российском варианте можно условно выделить четыре группы отношений "сдержек и противовесов":

    1. Межфункциональные отношения;

    2. Отношения с законодательной  властью, в которых Президент  наделен императивными полномочиями;

    3. Отношения исполнительной власти  с Президентом РФ строятся  в соответствии с принципом  единоначалия;

    4. Характер отношений с судебной властью РФ – Президент наделен правом главы государства определять кадровый состав органов правосудия РФ;

    Рассмотрим  механизм "сдержек и противовесов" по отношению к исполнительной власти. Президент:

    • принимает решения об отставке Правительства, а также об отставке Президента Правительства, вне зависимости от подачи им соответствующего заявления;

    • представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ;

    • отменяет постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральному закону, Указа Президента РФ;

    • назначает и освобождает высшее командование Вооруженных сил РФ;

    • определяет структуру Правительства.

    Кроме того необходимо учитывать, что так  называемые силовые министры Правительства РФ напрямую подчинены Президенту.

    В итоге, Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ обладает значительным комплексом полномочий по руководству и контролю за деятельностью Правительства, осуществляемым единолично.

    Что же касается вопроса взаимодействия Правительства с Федеральным Собранием, то процедурного решения требуют проблемы, связанные с дачей согласия Парламента на назначение Председателя Правительства, выражением недоверия Правительству, а также с обсуждением вопроса о доверии Правительству. Нет должной согласованности в законотворческой работе. Отсутствие общего плана законопроектных работ и определение приоритетных направлений приводит к тому, что принимаются разрозненные законы, которые, не будучи подкрепленными уже подготовленными актами Правительства и соответствующим финансированием, оказываются недейственными или требуют изменений сразу после их принятия. Не преодолена также конфронтация двух ветвей власти по вопросам парламентского контроля за расходованием средств федерального бюджета.

    Специального  внимания требует вопрос взаимодействия органов исполнительной власти и  местного самоуправления.

    Активные  процессы передачи полномочий из сферы  государственной власти в сферу  местного самоуправления, подтверждает поспешность в создании жестких границ между государственной системой управления и местным самоуправлением. Недостаточно был учтен международный опыт организации местного управления и его непосредственного контакта с государственным. Дисциплина государственной службы и службы в системе местного самоуправления, с одной стороны, и дисциплина ведения судопроизводства, документирования, принятия и исполнение решений - с другой, должны быть максимально сближены и могут существовать в этом случае, при исполнительных органах власти в качестве совещательных.

    На  первый взгляд, у исполнительной власти и судебной, нет никаких контактов. В настоящее время исполнительная власть частично преобразовалась и заменилась президентской властью, Президент же определяет кадровый состав органов правосудия.

    Исполнительная власть по отношению к законодательной часто занимает нейтральную позицию, основанную на рабочем контакте.

    В настоящее время изменилось отношение и общества к религии. Люди, желая найти веру, часто попадали в тоталитарные секты типа "Белое братство" и другие. Поэтому, был принят Федеральный закон "О свободе совести и о религиозных объединениях" 1997 г., который закрепляет превентивные полномочия правоохранительных органов: государственная власть заинтересована в предотвращении возможной противоправной деятельности так называемых "тоталитарных сект", исключающих добровольную основу членства и препятствующих выходу граждан из религиозного объединения. Механизм государственной разрешительной политики, воплощенной в полномочиях федеральных министерств и ведомств по регистрации, лицензированию и контролю, призван предотвратить причинение имущественного и морального вреда приверженцам различных вероисповеданий. Однако этот закон не регламентирует деятельность так называемых "атеистических общественных объединений".