Анализ проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»

Анализ проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (№ 121965-6), внесенного в Государственную  Думу Правительством Российской Федерации (далее – законопроект, проект, проектируемый  закон), дает достаточные основания  для вывода о том, что этот законопроект обладает множеством существенных недостатков, не позволяющих надлежащим образом обеспечить правовые основы осуществления образовательных и культурных прав граждан в области образования, включая гарантии их реализации, охраны и защиты, и решить имеющиеся сегодня значительные проблемы в указанной области общественных отношений. В настоящем заключении рассмотрены некоторые наиболее существенные недостатки указанного законопроекта.

Существенные концептуальные недостатки законопроекта

1. Существенным содержательным недостатком законопроекта, на наш взгляд, является отсутствие закрепления в нем целей государственного управления и государственной политики в области образования, а также задач государственной политики в сфере образования, которые выступали бы логически связующим звеном между установленными в проекте основными принципами государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования (статья 3) и конкретными мерами (правовыми нормами), регулирующими отношения в этой сфере.

2. В закрепленном в законопроекте перечне основных задач законодательства об образовании отсутствует задача создания правовых условий для эффективного функционирования системы образования Российской Федерации (часть 2 статьи 4). При этом в указанном перечне закреплена не вполне ясная по содержанию задача «создания правовых условий для свободного функционирования и развития системы образования» (пункт 2 части 2 статьи 4), требующая уточнения, что понимается под «свободным функционированием» системы образования (от чего свободным и в какой мере?). Функционирование системы образования никак не может быть и не должно быть свободным от его законодательного регулирования, от государственного контроля и надзора, а также, что особенно важно, от общественного контроля. Развитие системы образования не может быть и не должно быть свободным от учёта законных интересов граждан, публичных интересов общества в целом и государства. Поэтому указанная формулировка, абсолютизирующая «свободу функционирования» системы образования, представляется логически и содержательно некорректной и, с большой вероятностью, влекущей негативные последствия для общества.

Также представляется некорректно  сформулированным один из принципов  государственной политики и правового  регулирования отношений в сфере  образования – «свобода в образовании согласно склонностям и потребностям человека» (пункт 7 статьи 3), так как его смысл в данной редакции неясен, возможно, после слова «свобода» пропущено слово «выбора», и кроме того, надо признать, что совершенно не реально для государства обеспечить каждому обучающемуся условия для получения им образования согласно его склонностям и потребностям. Полагаем, что формулировки закона должны быть более точными, реалистичными, а не утопическими.

3. Перечень основных принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, закрепленный в статье 3 законопроекта, представляет собой содержательно бессвязное, логически несистематизированное перечисление разных по уровню обобщения и по качеству юридической проработки принципов, целей, задач, обрывков конкретных правовых норм. Многие заявленные в статье 3 принципы не конкретизированы в других нормах проектируемого закона и, в силу этого, остаются лишь пустыми декларациями, не обеспеченными нормативно.

Такой же недостаток присущ и действующему Закону РФ «Об образовании», устранению существенных недостатков которого, казалось бы, и должен быть посвящен рассматриваемый законопроект. Но никаких  принципиальных отличий данный законопроект в сравнении с действующим законом в смысле целеполагания и принципов образования не содержит. Такие же пустые декларации, не подкрепленные конкретными механизмами, в результате чего при правоприменении органы исполнительной власти (Минобрнауки России) будут в значительной мере произвольно толковать принципы, обозначенные в законе и фактически наполнять их по своему усмотрению конъюнктурным содержанием.

Характерно, что в данном перечне  полностью отсутствуют принципы, в формулировках которых были бы использованы слова «нравственность», «ценности», в то время как в  качестве основ формирования и развития личности заявлены «принятые в семье и обществе духовно-нравственные и социокультурные ценности» (часть 1 статьи 13). Полагаем, что в указанный перечень принципов необходимо внести принцип, определяющий в качестве основ формирования и развития личности принятые в обществе духовно-нравственные и социокультурные ценности, основывающиеся на духовно-нравственных и культурных традициях российского общества и составляющих его народов.

4. Многие ключевые системообразующие термины и нормы законопроекта недостаточно юридико-технически и лингвистически проработаны.

Определения основных понятий в  статье 2 законопроекта изобилуют  логическими ошибками и содержательными  недостатками. Так, даже определение  понятия «образование»: «образование – общественно значимое благо, под которым понимается….»(пункт 1 статьи 2), – сконструировано логически неверно, так как в такой редакции слова «под которым понимается…» и далее по тексту – относятся не к слову «образование», а к выражению «общественно значимое благо».

5. В перечне основных понятий отсутствуют определения используемых в проектируемом законе понятий «автономия образовательных организаций», «академические права и свободы педагогических работников и обучающихся» (пункт 9 статьи 3), недостаточная определенность значения и неясность смысла которых может вызвать проблемы при применении соответствующих правовых норм.

Отсутствуют определения понятий  «профессиональное религиозное образование», «религиозное образование», «теологическое образование», «духовное образование», что ведёт к неясности для правоприменителя содержания и взаимосвязей норм, в которых использованы эти понятия, и создает условия для сохранения правовой неопределенности и практических проблем по указанным вопросам. Определения указанных понятий необходимы также потому, что статья 91 носит название «Особенности изучения основ духовно-нравственной культуры народов Российской Федерации. Особенностиполучения теологического и религиозного образования».

6. В проекте федерального закона совершенно чётко и последовательно выражена его отстранённость от вопросов осуществления системой образования функции воспитания подрастающего поколения.

Этот существенный недостаток законопроекта  проявляется в фрагментарности, декларативности и необеспеченности конкретными правовыми нормами положений, устанавливающих ценностные основания воспитания и образования в целом. Конкретные правовые механизмы, направленные на обеспечение гражданско-патриотического, правового и духовно-нравственного воспитания подрастающего поколения, частично отражены лишь в статье 91 законопроекта и только применительно к изучению основ духовно-нравственной культуры народов Российской Федерации и к религиозному образованию. При этом в ряде статей законопроекта закреплены декларативные положения про духовно-нравственное формирование ребенка, воспитание гражданственности, патриотизма, которые, по сути, являются лишь пустыми декларациями (имитацией, создающей иллюзию наличия действенных правовых норм) и описывают «пожелания», которые не обеспечены конкретными механизмами и гарантиями реализации этих деклараций (пункты 1, 2 и 15 статьи 2, часть 2 статьи 6, часть 1 статьи 13, пункт 3 части 1 статьи 44, часть 1 статьи 45, пункт 3 статьи 3 и некоторые др.).

Следует признать, что разработчиками законопроекта практически полностью проигнорирована необходимость установления действенных правовых основ воспитания, в том числе семейных ценностей, у обучающихся в общеобразовательных организациях всех видов и типов, вследствие чего разработка методических и иных инструктивных материалов, касающихся вопросов воспитания обучающихся и формирования их личности в широком значении, будет происходить без достаточных закрепленных в законах правовых основ, определяющих ценностную направленность воспитания. Во многих нормах законопроекта использовано слово «воспитание», но в качестве формальной компоненты образования, без указания основных ориентиров и механизмов процесса воспитания.

Несмотря на то, что в статье 2 проекта закона понятие «воспитание» определено как организуемая в системе  образования деятельность, направленная на развитие личности, создание условий  для самоопределения и социализации обучающегося на основе социокультурных и духовно-нравственных ценностей, принятых в обществе правил и норм поведения в интересах человека, семьи, общества и государства, в законопроекте совершенно недостаточно определены ценностные ориентиры воспитания. Более того, само процитированное определение воспитания недостаточно корректно сформулировано, так как из него буквально следует, учитывая его логическую структуру, что воспитание основывается на любых социокультурных и духовно-нравственных ценностях безотносительно к российскому обществу и народам России.

Этот фундаментальный правовой пробел в нормативно-правовой базе российского образования, выражающийся в отсутствии ясных и обоснованных ценностно-правовых основ воспитания и правового закрепления нравственных основ образования, может способствовать реализации в сфере образования  узкогрупповых интересов, в том  числе идеологически сомнительных, не отвечающих интересам общества в  сфере образования, и дальнейшему  развитию духовно-нравственного кризиса  российского общества.

Ярким примером последствий отсутствия закреплённых на уровне закона ценностно-правовых основ воспитания в сфере образования  является известная попытка административным путём регламентировать важнейшие  вопросы воспитания в сфере образования  на основе «документа» вообще без  какого-либо нормативного статуса –  проекта «Концепции духовно-нравственного  развития и воспитания личности гражданина России»[1] (2005), подготовленного Российской академией образования по заказу Федерального агентства по образованию» (издана в 2009 году). В результате подобного административного «творчества» вне надлежащих правовых основ воспитания неизбежно будут появляться методические и иные документы по важнейшим вопросам образования, утвержденные федеральным органом исполнительной власти в области образования, но выражающие в большей части лишь частные узкогрупповые интересы их разработчиков, не отвечающие публичным интересам российского общества и государства.

7. Законопроект не обеспечивает культуросообразность образования, не способствует духовно-нравственному воспитанию обучающихся и их интеграции в национальную культуру.

Явным существенным недостатком проекта  закона являетсянеобеспеченность в нём в должной мере гарантии культуросообразности российского образования. В перечне основных принципов государственной политики и правового регулирования отношенийв сфере образования (в статье 3) отсутствует принцип культуросообразности российского образования, то есть его соответствия социальному культурному запросу, основанности на духовно-нравственных и культурных традициях народов страны, направленности на воспроизводство и развитие национальной культуры. Необходимость обеспечения культуросообразности образования признаётся значительной частью специалистов, экспертов, так как сохранение культурной, духовно-нравственной и исторической идентичности России является необходимым условием и одной из важнейших задач обеспечения благополучия и процветания России, при этом система образования играет в решении этой задачи решающую роль. Полагаем, что конституционно закрепленные ориентиры развития нашей страны, включающие почитание «памяти предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость» (в преамбуле к Конституции Российской Федерации), невозможно обеспечить при нравственно и духовно индифферентном законе об образовании, проект которого в этой части содержит фрагментарные положения лишь имитирующие правовые основы обеспечения нравственных основ и культуросообразности образования.

Правовые нормы статьи 3 законопроекта, несмотря на слова «защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства» (пункт 4 статьи 3), не обеспечивают требования культуросообразности образования, так как являются лишь декларативными положениями, не подкреплёнными в законе правовыми нормами, обеспечивающими их реализацию.

8. Законопроект не содержит правовых основ гражданско-патриотического воспитания обучающихся.

В качестве одного из основных принципов  государственной политики и правового  регулирования отношений в сфере  образования пункт 3 статьи 3 устанавливает  воспитание гражданственности и  патриотизма, но никакого обеспечения  и развития в дальнейшем в законопроекте  указанное положение не получает, оставаясь пустой, декоративной декларацией. При этом слово «патриотизм» используется в проекте закона всего лишь один раз (в пункте 3 статьи 3), и других, производных от него, слов ни в одной  норме закона не применено.

9. Закрепленные в проекте закона перечни целей и задач отдельных уровней образования (дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего, среднего профессионального и высшего образования), сформулированы бессистемно, фрагментарно, пробельно, таковые существенно рассогласованны, при этом многие нормы имеют недостаточно определённое значение (части 1–2 статьи 65, части 1–3 статьи 67, часть 1 статьи 72, часть 1 статьи 73). Значительным недостатком указанных перечней целей и задач уровней образования является отсутствие в них существенного элемента – задачи формирования социальной ответственности личности (в гражданско-нравственном смысле). Это будет прямо способствовать тому, что подготовленные рабочие, специалисты и высококвалифицированные кадры будут обладать профессиональной квалификацией, и, вероятнее всего, мотивированы в определяющей мере частными интересами, но не будут осознавать и руководствоваться своей социальной ответственностью при осуществлении своей профессиональной деятельности. К каким негативным последствиям может привести отсутствие качества социальной ответственности, можно предположить на примере профессии врача, педагога, следователя, судьи. Учитывая, что в перечне основных принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования указаны принципы воспитания гражданственности и ответственности (пункт 3 статьи 3), считаем необходимым конкретизировать эти принципы в виде задачи формирования социальной ответственности личности и закрепить эту задачу в числе задач соответствующих уровней образования.