Избирательная система Испании

Среди положений Конституции (Статья 8), пожалуй, одним из наиболее важных и далеко идущих было то, которое  дает Парламенту исключительное право  разрабатывать избирательные правила. Важным было также и закрепление положения о том, что закон о выборах должен иметь статус конституционного закона. Любые изменения, какими бы незначительными они не были, должны представляться на рассмотрение Конституционной Комиссии Парламента и следовать официальным процедурам, предусмотренным для конституционных законов. 

После одобрения референдумом новой  испанской Конституции в 1978 году, представительный Парламент, который  выполнил свою функцию разработки основного  Закона страны, был сразу же распущен. Были объявлены новые всеобщие выборы, которые должны были проложить дорогу в жизнь первому обычному законодательству, а также первым муниципальным выборам демократической страны, завершая, таким образом, начальный этап политического преобразования Испании. 

Правовой и функциональный акцент избирательной системы   

Избирательная система Испании, будучи по сути своей инструментом, гарантирующим  óðàâíèòåëüíîå и демократическое  голосование, а также преобразование голосов в политическое представительство, оказалась действительно эффективной моделью, настолько эффективной, что она оставалась жизненно устойчивой и неизменной на протяжении двадцати лет после того, как ее принципиальные положения были одобрены на основе консенсуса на первом этапе переходного периода. (Она обеспечила  большинство относительно стабильных правительств, а также смену в 1982 и в 1966 годах). Первый Конституционный Закон о выборах, принятый в 1985 году, ратифицировал основу той системы, который был разработан в 1977 году, а также расширил положения, применявшиеся в период политического перехода. 

Правда, что определенные дебаты возникли недавно вокруг возможности введения небольших модификаций в избирательную  систему, а также адаптации системы  открытых списков вместо закрытых списков. При этом негромко выдвигались предложения в пользу одномандатных округов и безальтернативных кандидатур. Однако маловероятно, что в сложном контексте испанской политики/выборов, преимущества других систем смогут компенсировать те трудности, которые могут возникнуть, в особенности с одномандатными округами, в чем все политические круги отдают себе отчет. 

К тому, что было уже сказано, следует  добавить еще, что ценность избирательной  системы Испании заключается  в ее политической функциональности (в рамках испанского общества) и  легитимности, которые она постепенно приобретала в ходе многочисленных избирательных процессов, имевших место в течение двадцатилетнего существования данной системы. Ни одна политическая сила, какого бы толка она ни была, никогда не выдвигала достаточно серьезного обвинения в избирательном подлоге, а некоторая беспорядочность, на которую делались ссылки, всегда была весьма ограниченной. Все кандидаты воспринимают предварительные результаты выборов, объявляемые Министерством Внутренних дел в ночь голосования, как достоверные. Точно также воспринимают их  средства массовой информации и электорат. Причина такой ситуации кроется в глубоко укоренившемся убеждении тех, кто разрабатывал избирательное законодательство Испании, в том, что избирательная система, которая теоретически может рассматриваться как самая лучшая в мире, на практике может оказаться бесполезной. Это происходит тогда, когда процедуры по ее применению оставляют место для манипуляций в таких важных областях, как составление избирательных списков, регистрация кандидатов, подсчет голосов и многих других, как технических, так и административных. В целом все это непосредственно влияет на демократическую ценность избирательного процесса.

Во избежание риска подобного  рода, и в Конституции, и первом варианте Закона о Выборах (L.O.R.E.G.), Закон о Выборах рассматривался как  одна из ветвей Конституционного Закона. Был установлен правовой подход, что давало максимальные гарантии и ограничивало субъективную интерпретацию, которая усиливалась замалчиванием или двусмысленностью правил, а также не позволяло исполнительной власти диктовать «специальные» правила, которые могли привести к возможным манипуляциям на любом этапе процесса установления права голоса. 

Поэтому в Испании, во многом благодаря  такой философии, правительство или администрация в самом широком ее понимании не имела законного права регулировать или вводить положения, которые бы сказывались на избирательном законодательстве. Исполнительная власть может только одобрить указ или постановление о проведении выборов или технические постановления, которые следует соотнести с законом. С тех пор êак был разработан проект Конституции, исполнительная и административная ветви власти играли только инструментальную роль, способствуя выполнению данного закона, и по сути своей представляют собой организаторов избирательного процесса. Такая предпосылка сейчас заключена в избирательной культуре Испании. Хотя сама избирательная система не претерпела фундаментальных изменений, но ее аспект, который развивается через парламентские дебаты, заключается в действительном функционировании избирательных положений по отношению к организации избирательного процесса, контроля над ним и технической модернизации. 

Следует также отметить, что концепция Избирательного Закона Испании со времени его принятия как конституционного/органического закона, заключается в том, как это заявлено в преамбуле, что он отвечает «потребности рассматривать унифицированным и глобальным образом» все аспекты избирательного процесса. В моделях Западной Европы существует предостаточно примеров «запутанных» типов законодательства, где Закон или Избирательный Кодекс представляет собой общую регулирующую рамку, которую необходимо дополнять или сопровождать либо другим законом, либо несколькими законами, либо постановлениями, положениями, циркулярами и т.д., издаваемыми законодательной властью. (Таким образом, вместо того, чтобы обеспечить прозрачность,  это, тем самым, создает правовой лабиринт). Однако в то время Испанский парламент упразднил использование каких-либо устаревших моделей фрагментарного избирательного законодательства в качестве отправной точки и решил внести все положения в тот же самый текст с тем, чтобы он был функциональным и связным, ясно и кратко написанным. В этом смысле Закон о Выборах представляет собой настоящее пособие по процедурам. Оно охватывает упорядоченным образом не только конституционные принципы, которыми руководствуется избирательная система, но также конкретные меры и их временную программу проведения. Последние должны регулировать контроль, финансирование, менеджмент и администрацию любого избирательного процесса, принимая во внимание их различную классификацию (парламентские, местные и т.д. выборы). 

Описание функциональных элементов системы 

Мероприятия по курированию и контролю над избирательным процессом: Орган, на который возложены данные функции, был создан под названием Избирательный  Совет. В некоторых странах Латинской  Америки подобный орган называется «избирательной властью». Избирательный Совет имеет свою собственную иерархию и основывается на территориальном признаке: Центральный избирательный Совет; Провинциальный и местный Советы; а также Избирательные Советы Автономных общин (в Испании существует система практически федеральной децентрализации с 17 автономными регионами). Состав этого Органа смешанный: одна часть его членов назначается Советом Юридической Власти, а другая часть – Парламентом.

Центральный Избирательный Совет  является постоянным органом; он имеет 13 членов, из которых восемь – судьи Верховного Суда, назначаемые по жребию, а другие пять членов, назначаемые Парламентом, руководят университетскими кафедрами в области права, политических наук или социологии. Президент избирается из числа судей, а Секретарь (без права голоса) является Генеральным Секретарем Конгресса Депутатов. Центральный Избирательный Совет обновляется спустя 90 дней после формирования, вслед за проведением выборов, нового Парламента. Его офис находится в одном из зданий Парламента. Избирательные Советы, в пределах их соответствующих территориальных границ, имеют абсолютную власть над всеми вопросами, касающимися выборов и организации процесса, хотя из соображений эффективности они не имеют специфической задачи физической организации выборов, а полностью занимаются только вопросами утверждения различных мероприятий, а также осуществления контроля и наблюдения за их законностью. 

Операции по подготовке и пересмотру Переписи избирателей: Испанские граждане получают право избирать и возможность быть избранными на выборах по достижению 18-ти летнего возраста, и они автоматически включаются в список избирателей. Испанцы, постоянно проживающие за рубежом, также включаются в специальный список избирателей. Иностранцы из стран членов Европейского союза и Норвегии, постоянно проживающие в Испании, также вносятся в список избирателей. Они могут избирать и быть избранными на муниципальных выборах. Те граждане, которые достигли возраста 17 лет, вносятся в дополнительный список с тем, чтобы они могли принять участие в выборах, если им исполнится 18 лет в день голосования. Никаких карточек избирателя не выдается, поскольку личность каждого из них проверяется у избирательных столов; и тогда это делается на основе удостоверения или паспорта. Избиратели (их в настоящее время насчитывается 30 миллионов) получают пригласительные билеты или карточки по своему домашнему адресу, которые не используются при голосовании, а только показывают, что граждане внесены в Список избирателей, а также зарегистрированы на том избирательном столе (избирательном участке), к которому они относятся. Руководство деятельностью по переписи избирателей осуществляется Избирательным офисом по переписи, организацией, которая находится в непосредственном подчинении Избирательных Советов (находится в составе Министерства финансов). Основная информация по переписи предоставляется Городскими Советами (существует свыше 8,000 муниципалитетов, которые в обязательном порядке должны сообщать об уменьшении или увеличении населения, изменениях адресов или изменениях в картографии), а также консульскими службами и отделами регистрации актов гражданского состояния в случае смерти. Важный шаг в модернизации Руководства деятельностью по переписи избирателей был предпринят недавно в связи с реформой Закона о Выборах в 1995 году; вместо ежегодного обновления списков электората, проводившегося в предыдущие годы, был введен ежемесячный их пересмотр. В связи с реформированием Закона, исполнительная власть вынуждена была сделать значительные инвестиции в необходимую компьютеризацию данного процесса, а это означало, что за короткий промежуток времени ошибки, связанные с регистрацией избирателей, были сведены до минимума. В настоящее время при проведении выборов, за месяц до назначенной даты, в качестве первого шага проводится перепись избирателей, и ежемесячные списки электората вывешиваются для всеобщего обозрения на избирательных участках неделю спустя после объявления о проведении выборов. Избиратели могут сразу же заявить свой протест, в случае замеченной ошибки или отсутствия их в регистрационном списке. 

Работа организаций, связанных  с избирательным процессом: Министерство внутренних дел отвечает за хозяйственные  и финансовые расходы, связанные  с организацией выборов. Разумеется, оно также несет ответственность  за безопасность и мирное проведение избирательной кампании, равно как и за свободное осуществление права голоса. Различные полицейские службы и служащие Гражданской Гвардии проходят специальное обучение в своих академиях по данным вопросам, и в день выборов они все имеют при себе карманную карточку, которая напоминает им о соответствующих положениях Конституции и Закона о выборах. Что касается хозяйственных и финансовых вопросов, то в обязанности Заместителя менеджера входит организация выборов, а также составление временного плана их проведения в соответствии с положениями различных статей Закона о выборах, которые, как уже отмечалось, очень подробны и определяют все временные периоды, включая часы открытия и закрытия избирательных участков.  В области управления избирательным процессом Министерство внутренних дел, в пределах своих компетенций, имеет зависимое отношение с Центральным избирательным советом. Оно всегда согласовывает с ним решение любой проблемы или вопроса, который может возникнуть на различных этапах избирательного процесса. Указания Избирательного совета, даже в том случае, если иногда технические работники, непосредственно занятые подготовкой и проведением выборов, имеют другое мнение по практическому решению какой-либо проблемы, должны быть учтены без промедления. 

На территориальном уровне, в  соответствии с указаниями Министерства внутренних дел, государственные административные службы в каждой провинции отвечают за выполнение конкретных заданий по хранению и распределению материалов, относящихся к выборам, а также за распечатку бюллетеней и подготовку конвертов. Министерство внутренних дел также заключает контракты с агентами средств массовой информации по проведению аудиовизуальной кампании, и подготовленные материалы транслируются на протяжении всего процесса с целью информирования или напоминания избирателям об определенных вопросах (демонстрация списков избирателей, процедура голосования по почте, удостоверения личности, необходимые для голосования и т.д.) 

Очень важной функцией Министерства внутренних дел является обнародование предварительных результатов подсчета голосов, на что выделяются большие человеческие ресурсы. После завершения подсчета голосов, тысячи избирательных агентов, представляющих администрацию, берут копию результатов на каждом из приблизительно 50.000 избирательных столов или участков, расположенных по всей стране, и отправляют их по телефону в региональные компьютеризированные центры, которые обрабатывают информацию и отправляют на центральный компьютер. В Испании большая скорость передачи предварительных результатов в значительной степени обеспечивается тем фактом, что все избирательные колледжи имеют в своем распоряжении телефон непосредственно в самом здании или поблизости. На эту работу также выделяются большие средства (можно привести, например, цифру в 5.000.000 Американских долларов).  

Результаты этих огромных усилий, затраченных в ночь проведения выборов, заключаются в том, что значительно  меньше времени требуется для  информирования страны о подробных  итогах выборов. Четыре часа спустя после закрытия процедуры голосования на 50.000 избирательных участках, детальный подсчет результатов проходит компьютерную обработку и становится достоянием гласности практически на  сто процентов. Соперничающие на выборах политические группировки, а также средства массовой информации имеют прямую связь с центральным компьютером, установленным в Министерстве внутренних дел, что обеспечивает им доступ в реальном времени к данному процессу с самого его начала и до хода подсчета голосов. С 1996 года процесс подсчета стал доступным всему миру через Интернет. В настоящее время изучается возможность введения процедуры электронного голосования, хотя не совсем понятно, стоит ли делать инвестиции в данную технологию, – некоторая апробация такой системы уже проведена – если она всего лишь на три часа превысит скоростной рекорд, который Испании достигла с существующей системой обработки предварительного подсчета голосов. Другим неопределенным аспектом является поддержание на должном уровне и инспектирование тысяч электронных устройств для голосования, мониторинг которого необходимо осуществить до проведения новых выборов. Голосование посредством «Веб» страничек также изучается. 

Работа по контролю над избирателями и кандидатами в ходе избирательного процесса: В Испании присутствие иностранных наблюдателей формально не запрашивалось ни одной из политических партий во время  проведения первых выборов переходного политического периода двадцать лет тому назад. Это произошло потому, что, с одной стороны, теперь уже легализированные основные политические партии уже имели инфраструктуру и организацию, достаточную для того, чтобы обеспечить проведение кампании при наличии и противников, и сочувствующих. Они также могли обеспечить правильное проведение голосования посредством присутствия их законно аккредитованных делегатов почти на всех избирательных участках в соответствующих избирательных округах. С другой стороны Испанская избирательная система с самого начала ввела тот принцип, что суверенность народа должна находить свое выражение в активном контроле на суверенном акте голосования со стороны самих избирателей. Именно они должны возглавлять и организовывать процесс голосования и подсчета голосов. Закон о выборах, разработанный позже, дает более подробное определение этих двух аспектов.

Что касается возможности осуществления  контроля за кандидатами в избирательном  процессе, то здесь испанское законодательство не предлагает ничего нового. Кандидатуры  представляются в Избирательные  Советы в каждом избирательном округе, которые используют объективные критерии оценки их законности и обоснованности; обязательным для каждой политической партии, участвующей в предвыборной гонке, является назначение своего Представителя в Центральный избирательный совет в пределах девяти дней со дня объявления о выборах, который является законным представителем своего кандидата. Это отнюдь не означает, что данные Представители принимают участие в совещаниях данной организации.