Державна служба в україні: проблеми Становлення, розвитку та функціонування

 

 

НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ

імені ЯРОСЛАВА МУДРОГО

 

 

На правах рукопису

 

 

 

БИТЯК Юрій Прокопович

 

УДК 342.92 (477)

 

 

ДЕРЖАВНА СЛУЖБА В УКРАЇНІ: ПРОБЛЕМИ

СТАНОВЛЕННЯ, РОЗВИТКУ ТА ФУНКЦІОНУВАННЯ

 

 

Спеціальність 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

 

 

Дисертація

на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

 

 

 

 

Харків – 2006

 

ЗМІСТ

ВСТУП ................................................................................................................ 4

РОЗДІЛ 1. КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ КАДРОВОЇ ПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ .................................................................................. 18

1.1.  Законодавчі засади державної служби та служби

в органах місцевого самоврядування .............................................. 18

1.2.  Соціальна роль, функції та принципи державної

(публічної) служби в Україні ........................................................... 32

1.3.  Поняття та види державної служби ................................................ 50

1.4.  Служба в органах місцевого самоврядування

як вид публічної служби (загальні риси і особливості) ................ 69

1.5.  Конституційно-правові засади державної служби

зарубіжних країн та можливості застосування

їх досвіду в Україні .......................................................................... 79

Висновки до розділу 1 ..................................................................... 99

РОЗДІЛ 2. СИСТЕМА ТА СТРУКТУРА ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ, ЇХ АПАРАТУ: ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ........................................ 107

2.1.  Органи виконавчої влади і проблеми становлення

державності в Україні ..................................................................... 107

2.2.  Структура і штати державних органів, їх подальша

раціоналізація .................................................................................. 122

2.3.  Посада в державних органах та їх апараті.

Категорії посад, їх класифікація .................................................... 130

2.4.  Державні службовці: поняття та види ........................................... 148

2.5.  Правовий статус державних службовців

та особливості проходження державної служби .......................... 168

Висновки до розділу 2 ..................................................................... 184

РОЗДІЛ 3. КАДРОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ        ТА ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ............................... 191

3.1.  Організаційно-правові засади та принципи кадрового

забезпечення державного управління ........................................... 191

3.2.  Система підвищення кваліфікації службовців

та формування кадрового резерву державних органів ................ 208

3.3.  Етика державних службовців ......................................................... 218

3.4.  Обмеження, заборони та соціально-правові гарантії

для державних службовців ............................................................. 245

3.5.  Особливості юридичної відповідальності державних

службовців та припинення державної служби ............................. 260

Висновки до розділу 3 .................................................................... 273

РОЗДІЛ 4. ПРОБЛЕМИ РЕФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ   ТА СЛУЖБИ В ОРГАНАХ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ...... 280

4.1.  Основні напрями розвитку та підвищення ефективності

державної (публічної) служби ....................................................... 280

4.2.  Суть та критерії оцінки ефективності праці

державних службовців ................................................................... 297

4.3. Особливості контролю у сфері державної служби ...................... 306

4.4.  Основні напрямки реформування системи та змісту

законодавства про державну службу в Україні ............................ 336

Висновки до розділу 4 ..................................................................... 351

ВИСНОВКИ ........................................................................................... 360

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ........................................... 380

 

 

 

 

ВСТУП

 

Актуальність теми дослідження. Соціально-політичні процеси в українському суспільстві, зміна пріоритетів у державотворенні спонукали вітчизняну юридичну науку до пошуку моделей державної служби, які базуються на врахуванні нових чинників. Очевидним стало те, що без фундаментальних наукових досліджень теоретичних і прикладних проблем, які виникають у сфері державно-службових відносин, врахування концептуальних змін у державотворенні, якісний прорив у справі становлення і функціонування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування (публічної служби) неможливий.

Існуюча система законодавства України про публічну службу ще не повною мірою задовольняє зростаючі потреби суспільства у демократичних перетвореннях та забезпеченні ефективного виконання завдань і функцій держави, тому на порядок денний постають питання про створення системи національного законодавства про державну службу та службу в органах місцевого самоврядування як невід’ємну передумову демократичних перетворень, запровадження правових, соціальних та економічних стандартів життєдіяльності людини, суспільства і держави, реального покращання добробуту людей.

За таких умов виникає потреба в суттєвому поліпшенні діяльності апарату державних органів та органів місцевого самоврядування, зміцнення потенціалу та авторитету публічної служби, наближенні її до потреб людей. Для цього поряд з чітким визначенням повноважень і функцій органів державної влади та органів місцевого самоврядування, подолання проявів корупції шляхом призначення в органи державної та місцевої влади порядних і чесних професіоналів необхідно створити службовцям належні умови праці та забезпечити їх гідною заробітною платою, ввести жорсткий публічний контроль за використанням бюджетних коштів тощо.

Успішна розбудова демократичної, соціальної, правової державності неможлива без створення реальних умов для цього процесу, подолання негативних явищ у державно-службових відносинах відповідно до принципів верховенства права, пріоритетності основних прав і свобод людини і громадянина.

Проблеми публічної служби в дисертації розглядаються із залученням не лише наукових праць вчених-адміністративістів, а й представників науки управління, конституційного, трудового, інших галузей права. Наведені в їхніх працях узагальнення, визначення, погляди на державну службу за радянської правової доктрини та в нових умовах, за нової ідеології розвитку адміністративного права дозволили більш повно і всебічно охарактеризувати сутність та зміст державно-службових відносин, показати їх особливості, розвиток наукових поглядів на публічну службу, законодавство у цій сфері діяльності.

Серед науковців, які в тій чи іншій мірі цікавилися ними можна назвати відомих вчених кінця ХІХ – початку ХХ століття: Б. А. Бор’яна, В. М. Гессена, А. І. Єлістратова, О. Ф. Євтихієва, М. Д. Загряцького, Л. О. Зейденмана, В. Л. Кобалевського, О. В. Лебедєва, І. В. Михайлівського та ін. Значну увагу дослідженню питань державно-службових відносин приділяли в 60-90-х рр. минулого століття А. П. Альохін, І. А. Бачило, В. Г. Вишняков, В. А. Власов, О. В. Воробйов, В. М. Горшеньов, Л. В. Коваль, Ю. М. Козлов, Д. А. Керімова, Б. М. Лазарєв, Б. Д. Лебін, О. Є. Луньов, В. М. Манохін, Р. С. Павловський, І. М. Пахомов, О. С. Піголкін, М. М. Перфільєв, Г. І. Петров, В. І. Попова, Ю. О. Розенбаум, С. С. Студенікін, М. С. Студенікіна, Л. С. Явич, О. М. Якуба, Ц. А. Ямпольська та ін.

З кінця 80-х – початку 90-х років ХХ ст. питання оптимізації державного управління, його кадрового забезпечення знову вийшли на порядок денний як в Україні, так і в інших країнах СНД. Теоретичні аспекти державно-службових відносин, визначення системи принципів організації та функціонування державної служби розглядалися в працях вчених-адміністративістів, теоретиків права у процесі дослідження окремих проблем державної служби – С. С. Алексєєва, Г. В. Атаманчука Д. М. Бахраха, К. С. Бєльського, В. В. Волошиної, А. А. Воробйова, О. О. Лукашової, Г. В. Мальцева, Ю. М. Старілова, К. А. Титова, Ю. О. Тихомирова, Г. Б. Шишко, В. А. Юсупова, В. А. Яковлєва та ін. В Україні, після проголошення незалежності дослідженню загальних аспектів цієї проблеми приділяли увагу В. Б. Авер’янов, О. Ф. Андрійко, О. М. Бандурка, Л. Р. Біла, В. С. Венедиктов, І. П. Голосніченко, І. Є. Данильєва, Є. В. Додін, С. Д. Дубенко, М. І. Іншин, Р. А. Калюжний, С. В. Ківалов, Л. Є. Кисіль, В. Л. Коваленко, І. Б. Коліушко, В. К. Колпаков, В. Р. Кравець, О. Д. Крупчан, Є. Б. Кубко, Г. І. Леліков, В. К. Малиновський, Т. В. Мотренко, Н. Р. Нижник, О. Д. Оболенський, В. Ф. Опришко, О. В. Петришин, В. Ф. Погорілко, О. П. Рябченко, А. О. Селіванов, В. Ф. Сіренко, В. С. Стефанюк, М. М. Тищенко, Ю. М. Тодика, Г. Й. Ткач, О. Ф. Фрицький, В. В. Цвєтков, В. М. Шаповал, Ю. С. Шемшученко та ін.

Внаслідок цього правова наука має у своєму розпорядженні значний масив теоретичних і практичних розробок з питань становлення та функціонування державних органів та їх апарату, поняття і змісту державної служби, використання яких дозволили автору ґрунтовно охарактеризувати державно-службові відносини з точки зору їх організації і правого забезпечення.

Разом з тим, аналіз досліджень організації й функціонування державних органів та їх апарату, проходження державної (публічної) служби та чинного у цій сфері законодавства дає підстави визнати, що після проголошення Україною незалежності адміністративно-правовою наукою не було зроблено комплексного дослідження проблем державної служби та запропоновано практиці суттєвих теоретичних концептуальних положень щодо правового регулювання державно-службових відносин, які б відповідали програмним політичним завданням і конституційним вимогам щодо створення законодавства про державну службу в напрямі визнання головним обов’язком держави забезпечення пріоритетів прав і свобод людини і громадянина.

Розуміння того, що державна служба – це предмет дослідження не лише адміністративного, а й конституційного, трудового, інших галузей права та інших галузей знань (теорії управління, державного управління, теорії держави та права, політології, соціології, філософії тощо) на основі методу міждисциплінарного аналізу дозволило запропонувати нові підходи до сучасного стану досліджень проблем публічної служби в адміністративному праві.

Роботи вітчизняних і зарубіжних фахівців склали теоретичну базу для нового погляду на соціальну роль, функції, поняття та види державної служби, її значення для утвердження державності в Україні, визначення напрямів реформування системи та шляхів удосконалення законодавства про державну службу та службу в органах місцевого самоврядування, його впливу на демократичні перетворення у державі, становлення громадянського суспільства.

Правовий статус державних службовців, порядок проходження публічної служби розглядаються у поєднанні з моральними і правовими вимогами до поведінки службовців, антикорупційною спрямованістю правових засад формування та функціонування державної служби, проблемами підготовки кадрів для органів виконавчої влади і місцевого самоврядування. У роботі запропоновано авторські, принципово нові підходи до розвитку сучасної системи державної служби, підвищення ефективності службової діяльності.

Наведене зумовлює актуальність теми дослідження, її важливе теоретичне і практичне значення щодо подальшого розвитку організаційних засад публічної служби в Україні, оновлення і реформування законодавства про державну службу та службу в органах місцевого самоврядування відповідно до вимог сучасного українського державотворення.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження пов’язане з розробками проблем та запровадженням організаційних заходів, що здійснюються в Україні і мають на меті підвищення ефективності управлінської діяльності, посилення режиму законності й дисципліни у країні, утворення дійового механізму відслідковування та корегування процесів, що відбуваються в суспільстві та у сфері державно-службових відносин.

Напрями дослідження є також складовою частиною наукових планів Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого і відповідають цільовій комплексній програмі “Проблеми удосконалення організації та діяльності органів законодавчої та виконавчої влади та самоврядування в Україні” на 1996-2000 рр. та цільовій комплексній програмі “Права людини і проблеми становлення організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування” на 2001-2005 рр. № 0186.0.070865.

Мета і завдання дослідження. Основна мета дослідження – опрацювання на основі нових підходів до реформування державно-правових інституцій та оновлених уявлень про культуру управлінської діяльності, що сформульовані в політико-правових документах, концептуальних засад організації і правового забезпечення одного із важливих інститутів щодо формування і розвитку державності, функціонування всієї суспільно-політичної системи – державної (публічної) служби України, яка є важливою складовою сучасного державного будівництва і суттєво впливає на реалізацію різноманітних завдань і функцій держави.

Відповідно до мети були поставлені такі основні завдання:

• проаналізувати конституційно-правові засади становлення і розвитку публічної служби, її соціальну роль, функції та значення для утвердження України як демократичної, соціальної, правової держави, формування громадянського суспільства;
• на підставі системно-структурного аналізу розкрити поняття та здійснити класифікацію державної служби на види з метою використання даної класифікації у процесі правового регулювання державно-службових відносин у різних галузях і сферах державної діяльності;
• визначити місце та значення служби в органах місцевого самоврядування як виду публічної служби, риси, які об’єднують її з державною та відмежовують від державної служби, особливості законодавчого регулювання служби в органах місцевого самоврядування;
• обґрунтувати значення державної служби для структуризації органів виконавчої влади, визначення їх функцій та вдосконалення системи, структури і штатів;
• уточнити поняття державної служби на основі аналізу існуючих підходів до цього терміна, навести авторське його визначення та провести класифікацію посад у державних органах;
• розкрити поняття та особливості правового статусу різних категорій державних службовців, визначити їх види та проаналізувати проблемні питання проходження державної служби;
• з’ясувати сутність та мету моральних і правових вимог до поведінки державних службовців, причини корупції та корупційних діянь у сфері державної служби, шляхи їх усунення;
• проаналізувати проблемні питання контролю з боку держави та інститутів громадянського суспільства в системі державної служби;
• розглянути засади кадрового забезпечення державних органів та органів місцевого самоврядування, систему підготовки та підвищення кваліфікації службовців, особливості їх атестації з метою вироблення та надання пропозицій щодо удосконалення цієї діяльності;
• визначити шляхи підвищення ефективності державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;
• здійснити порівняльний аналіз законодавчого регулювання державно-службових відносин в Україні та в інших країнах і на цій основі опрацювати пропозиції щодо можливості використання їх досвіду в законотворчій діяльності української держави;
• визначити систему та структуру законодавства про державну службу в Україні, надати пропозиції щодо його удосконалення.