Характеристика системы Российского образования

 
Перечисленные задачи разделяются на 4 основные группы: 

1.  
   целеполагание;

2.  
   планирование;

3.  
   расходование средств в соответствии с целями и планом;

4.  
   контроль за расходованием средств.

 
Поскольку основным источником финансирования образования является бюджет (государственный и муниципальный), то и финансирование образования определяется следующими факторами: 

•  
  системой государственных и иных органов, участвующих в процессе финансирования образования;

•  
  процедурой разработки прогнозов потребности в бюджетных средствах, проектов расходной части бюджетов для финансирования образования;

•  
  процедурой (порядком) финансирования образования из бюджета.

 
Можно, конечно, продолжить этот перечень, включив в него систему контроля за расходованием средств, бухгалтерский учет и т.д., но это приведет к излишней детализации процесса за счет частностей. На данном этапе можно ограничиться изучением приведенных выше факторов. 
 
^ Система органов, участвующих в процессе финансирования образования 
 
В процессе финансирования на федеральном уровне участвуют следующие органы: 

•  
  Президент Российской Федерации (высшее должностное лицо);

•  
  Федеральное Собрание Российской Федерации (законодательная власть);

•  
  Правительство Российской Федерации (исполнительная власть);

•  
  Министерство финансов Российской Федерации;

•  
  федеральные министерства и ведомства, имеющие в своем ведении образовательные учреждения, финансируемые из федерального бюджета;

•  
  Федеральное казначейство, Государственный банк;

•  
  образовательные учреждения федерального ведения (бюджетополучатели).

 
На уровне субъектов Российской Федерации: 

•  
  Президент, Глава Администрации (высшее должностное лицо);

•  
  законодательные органы субъектов Российской Федерации (законодатель);

•  
  правительства субъектов федерации;

•  
  министерства (управления) финансов, включая казначейства субъектов федерации;

•  
  министерства и ведомства субъектов федерации (обычно это министерства, управления, комитеты по образованию, по науке и образованию и т.д.);

•  
  казначейства, банки;

•  
  образовательные учреждения ведения субъектов федерации (бюджетополучатели).

 
На муниципальном уровне: 

•  
  законодатели муниципального уровня;

•  
  финансовые отделы;

•  
  отделы народного образования;

•  
  казначейства, банки, отделения банков;

•  
  муниципальные образовательные учреждения (бюджетополучатели).

 
Как видно из перечисленного, „наборы“ участников финансирования на всех уровнях бюджетов очень похожи. 
 

 
 
Определение перечня участников процесса финансирования образования и их основных функций позволяет представить обобщенную схему финансирования образования, которую можно в некотором смысле считать и схемой управления по функции бюджетное финансирование“ (рис. 6.1). 
 
 
 
 
Рис. 6.1. Общая схема бюджетного финансирования образования 
 
 
 
 
На схеме отражены несколько направлений деятельности участников процесса бюджетного финансирования образование: 

•  
  разработка проекта бюджета;

•  
  внесение проекта бюджета на утверждение;

•  
  принятие и утверждение бюджета;

•  
  доведение утвержденного бюджета до участников процесса финансирования;

•  
  исполнение бюджета.

 
Все эти действия регламентированы Бюджетным кодексом и никаких особенностей, касающихся системы образования, не имеют, поскольку являются едиными для всей бюджетной системы. Тем не менее на некоторых составляющих этого процесса в сфере образования следует остановиться более подробно. 
 

20Функции, реализуемые участниками процесса  финансирования образования, представлены  в табл. 6.1. 
 
 
Таблица 6.1. Основные функции участников процесса финансирования образования

Участник	Разработка проекта бюджета	Исполнение бюджета
Высшее должностное лицо	определение основных целей и задач бюджета (Бюджетное послание)	подписание закона о бюджете (утверждение бюджета)
Законодатель	рассмотрение проекта бюджета	принятие бюджета

 

 
 
 
 
 
 
 
Продолжение таблицы 6.1 
 

Участник	Разработка проекта бюджета	Исполнение бюджета
Правительство (исполнительная власть)	указание на разработку проекта бюджета, рассмотрение проекта бюджета и представление его на утверждение законодателю	принятие решения (постановления) о порядке исполнения бюджета на соответствующий год
Орган,    исполняющий    бюджет	прогнозирование и составление бюджета;   организация работы по разработке проекта бюджета;   формирование проекта бюджета и представление его в правительство (исполнительной власти)	организация исполнения и контроль за исполнением бюджета; подготовка отчетов об исполнении бюджетов;   обеспечение прямого финансирования образовательных учреждений (соответствующего уровня ведения);   сообщение органам управления образованием лимитов бюджетных обязательств;   осуществление бюджетного финансирования расходов образовательных учреждений в соответствии с реестрами министерств через системы казначейства;   контроль целевого характера использования бюджетных средств
Орган управления образованием	организация и проведение работы по составлению проектов бюджета в отраслях	составление и направление реестров в систему казначейства для осуществления бюджетных расходов;   составление и утверждение смет для подведомственных учебных заведений
Казначейская    система		расходование бюджетных средств
Образовательные учреждения (бюджетополучатели)	разработка предложений к проекту бюджета	расходование бюджетных средств;   представление в казначейскую систему документов, подтверждающих правомерность и обоснованность расходования бюджетных средств

 

 

21бюджетная смета  расчет потребности в бюджетных  средствах на образовательные  цели

Сметное финансирование — выделение денежных средств

из государственного (муниципального) бюджета для покрытия рас-

ходов учреждений в соответствии со сметой. Сметное финансиро-

вание осуществляется (точнее — должно осуществляться) в точном

соответствии с целевым назначением расходов и нормами за-

трат, устанавливаемыми финансирующим органом с учетом про-

филя и особенностей деятельности бюджетных учреждений. За-

траты группируются в соответствии с бюджетной классификаци-

ей, которая определяет целевую направленность ассигнований по

каждой смете. Потребность в средствах обосновывается соответ-

ствующим расчетом по каждому виду расходов. Не допускаются

расходы, не предусмотренные сметой или превышающие сметные

ассигнования, а также увеличение затрат за счет каких-либо дру-

гих источников.

Смета бюджетного учреждения — документ, определяю-

щий объем и поквартальное распределение бюджетных ассигнова-

ний на все расходы данного учреждения, составленный в разрезе

статей бюджетной классификации и в соответствии с установлен-

ными требованиями.

Остальные определения, необходимые для понимания вопросов

бюджетного финансирования, установлены Бюджетным кодексом

Российской Федерации и другими законодательными актами.

 

22 основные проблемы  направления и перспективы совершенствования  бюджетного финансирования серы  образования в росси

Современное состояние бюджетного финансирования образования принято характеризовать в терминах исключительно недостатка выделяемых средств для нормального функционирования учебных заведений. Приоритеты при финансировании конкретных статей расходов определяются следующим образом:

• оплата труда;

• стипендия;

• трансферты;

• оплата коммунальных услуг;

• остальные виды расходов.

Такая оценка распределения значимости обеспечения расходов связана с тем, что действующее законодательство установило достаточно большую (если можно так выразиться) зону ответственности государства за обеспечение определенного уровня финансирования образования:

• выделение на нужды развития образования не менее 10%

национального дохода, в том числе на высшее профессиональное образование — не менее 3% расходной части федерального бюджета;

• определение уровня оплаты труда работников образования в зависимости от уровня оплаты труда в промышленности;

• установление доплат, надбавок, присущих только работникам образования.  145

Выполнение всех обязательств, взятых на себя государством8

, требует увеличения ассигнований  на образование только 

из федерального бюджета по разным оценкам в 2—4 раза, что, очевидно, невыполнимо. Таким образом, бюджет применительно к сфере образования находится в состоянии «перенапряжения».

Установленный Бюджетным кодексом Российской Феде-

рации порядок финансирования образования имеет некоторые

противоречия с действующим законодательством об образова-

нии. Это снижает эффективность использования бюджетных

средств, приводит к значительным трансакционным издержкам

(т.е. расходам, связанным с обеспечением  движения бюджетных 

средств «по инстанциям» бюджетного процесса — содержани-

ем органов казначейства, оформлением документов, снижени-

ем скорости перемещения денег, расходам на контроль соблю-

дения бюджетных назначений и т.п.)

Нормативно-методическая база бюджетного финансирова-

ния образования в основном опирается на документы и мате-

риалы, разработанные для условий планово-директивной эко-

номики и отсутствия выраженного дефицита бюджетных

средств. Недофинансирование образования в целом заменяется

несколько иным понятием «отсутствия финансирования по от-

дельным статьям». Создается «лукавая ситуация», когда день-

ги на образование вроде бы и выделяются, а вот каким образом

удается сохранять устойчивость системы, учредителя вроде бы

и не интересует.

В законодательной базе, определяющей механизм бюджет-

ного финансирования образования, отсутствует механизм, поз-

воляющий с единых позиций решать возникающие частные во-

просы (проблемы) финансирования, руководствуясь единствен-

ным критерием — целями, на достижение которых направля-

8

 Положениями, в частности, закона  Российской Федерации «Об образовании».  146

ются бюджетные средства. Целевой характер расходования

бюджетных средств основан исключительно на соблюдении

установленных сметных назначений в рамках экономической

бюджетной классификации, что не способствует экономично-

сти и, следовательно, повышению эффективности использова-

ния бюджетных средств. Сэкономленные по одним статьям

средства можно направить на другие цели, но оформление это-

го «можно» требует дополнительных затрат как времени, так и

самих средств. Можно представить себе ситуацию, когда эко-

номия в 1000 руб. на Дальнем Востоке требует переутвержде-

ния сметы в Москве и доставки подлинника (!) утвержденной