Управление системой образования в Российской Федерации. Понятие и характеристика

Курсовая работа 
тема: «Управление системой образования в Российской Федерации. Понятие и характеристика»

Челябинск, 2004

Содержание: 
Введение ......................................................................................3 
1. Понятие, правовая основа и общая структура управления системой образования в России ..............................................................4 
2. Федеральный уровень управления системой образования ...............10 
3. Региональный уровень управления системой образования ..............12 
4. Муниципальный уровень управления системой образования ...........14 
5. Система управления образованием в условиях модернизации ..........16 
Заключение .................................................................................20 
Список использованных источников и литературы ................................21

Введение 
Тема работы актуальна, т.к. управление системой образования в современной России находится сегодня в процессе модификации. Под образованием в понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). От правильно организованной системы образования в государстве зависит интеллектуальный и научный потенциал государства. 
Объект исследования: правовые отношения, возникающие в процессе управления системой образования. 
Цель работы: рассмотреть современное состояние управления системой образования в Российской Федерации. 
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач: 
1. рассмотрение понятие управления системой образования; 
2. изучение организационной структуры управления системой образования в России; 
3. характеристика уровней управления системой образования; 
4. рассмотрение процесса модификации управления системой образования в России. 
Раскрытие темы предполагает изучение ряда нормативных актов, в частности, Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об образовании», Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 280 «Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации», других актов различной юридической силы, практики их применения, а также научной литературы, монографий, методических разработок, пособий и материалов периодических изданий.

1.Понятие, правовая основа  и общая структура управления системой образования в России 
Управление системой образования — это правовое регулирование деятельности образовательных учреждения и образовательного процесса на федеральном, региональном и муниципальном уровнях в России. 
Правовую основу управления системой образования в Российской Федерации составляют Конституция РФ, Закон «Об образовании», Положение о Министерстве образования и науки Российской Федерации и иные нижестоящие правовые акты, принимаемые как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях. 
В регулировании системы образования роль государства заключается в выполнении трех основных функций: 
— регулирующего органа власти для всей системы образования в целом; 
— учредителя или владельца различных уровней и составных частей образовательной системы; 
— совокупности территориальных образований, ответственных за целостность местных образовательных систем. 
При исполнении каждой из этих функций государство опирается на развитую правовую базу в области образования. К 1999 году была в основном создана правовая база функционирования системы образования — федеральный пакет законодательных и нормативных актов, регулирующий вопросы образования. Этот пакет состоял из 462 документов. Одновременно практически все субъекты федерации также приняли соответствующие документы, определяющие отношения в системе на уровне региона. Основополагающим стал Закон «Об образовании», который на федеральном уровне разграничил компетенцию и ответственность в области образования между центральными, региональными и местными (муниципальными) органами управления. 
Принципиально новым инструментом управления в сфере образования для России явилась серия договоров между Министерством образования и субъектами федерации. Главным недостатком первого опыта было отсутствие фиксации ответственности по финансированию образования, обеспечивающего нормальное функционирование системы. Делегирование полномочий и ответственности на региональный уровень предполагает четкое разделение обязанностей между различными уровнями власти и установление реального соответствия между возлагаемой на определенный орган управления ответственностью и теми материально-финансовыми ресурсами, которыми он располагает. Отрадно, что в последние годы наблюдается четкая тенденция роста региональной составляющей финансирования образования. Однако порой Министерство образования все еще сталкивается с разного рода противодействиями и смешением функций между основными действующими лицами: федерацией, субъектами федерации, местными органами и учебными заведениями. 
Компетенция органов власти субъектов РФ в области образования функционально практически идентична компетенции органов федеральной власти, за исключением того, что относится она к образовательным учреждениям регионального подчинения.

Федерация, согласно Закону «Об образовании», определяет общие правовые рамки функционирования системы образования и политику государства в этой сфере. 
Субъекты федерации несут ответственность за практическое воплощение федеральной политики и за принятие решений, касающихся региональных особенностей образовательной системы. Обязанностью муниципальных органов является осуществление повседневного текущего управления местной системой образования. 
Субъектам федерации вменено также финансовое подкрепление государственных гарантий доступности, бесплатности и обязательности среднего образования путем выделения субвенций местным бюджетам. Здесь имеется в виду право соответствующих органов устанавливать местные налоги и сборы на нужды образования и определять дополнительные к федеральным льготы и нормы материально-технического обеспечения учащихся и педагогических работников. Региональный уровень управления ответственен также за установление национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов. 
Финансирование образования сосредоточено, в основном, на федеральном и муниципальном уровнях, поскольку эти два уровня контролируют наибольшее число учебных заведений. Муниципальный уровень финансирует средние общеобразовательные школы, но при этом он лишен каких бы то ни было полномочий в выработке государственных стандартов и минимальных программ. Большая часть стандартов разрабатывается федерацией, затем регионами и учебными заведениями. Поскольку муниципальные органы не являются органами государственного управления, то они не имеют права на участие в процeдурах государственной аттестации или аккредитации учебных заведений. 
Каждый уровень власти ответственен за определенный уровень образования.

Существенным фактором функционирования системы образования является ее консервативность. Следует отметить, что консервативность системы образования является в первую очередь позитивной характеристикой системы, поскольку обеспечивает ее стабильность и существование, и в силу этого любой механизм внесения изменений должен предусматривать специальные меры, направленные на поддержание стабильности системы и эволюционность нововведений. 
Система образования в «идеальном варианте» должна обеспечивать: 
— отдельной личности — условия самореализации, при этом как через получение образования, «заказанного» государством или обществом, так и через формирование собственной образовательной траектории (естественно, результат получения такого — «индивидуального» — образования не должен накладывать никаких обязательств на государство и общество; соответственно, финансирование получения такого образования является личным делом каждого, при возможном привлечении образовательного кредита); 
— обществу — возможность формирования программ подготовки, соответствующих определенному уровню образования, с фиксацией этого уровня и условий его достижения конкретным учащимся, но без финансовых обязательств со стороны государства (включая возможность реализации таких программ в существующих или специально организованных учебных заведениях); 
— государству — возможность подготовки специалистов определенных квалификаций в количестве, обеспечивающем потребности государства для исполнения возложенных на него обществом обязанностей. 
Соответственно, государство должно обеспечивать условия функционирования системы образования, в которых она в состоянии выполнить возложенные на нее функции, включая: 
— формирование и совершенствование нормативно-правовой базы и организационно-экономических механизмов функционирования системы образования; 
— контроль за деятельностью учебных заведений в рамках существующей нормативно-правовой базы; 
— контроль за расходованием бюджетных средств, выделяемых системе образования; 
— контроль качества подготовки выпускников по специальностям, подготовка по которым финансируется государством.

2.Федеральный уровень  управления системой образования 
Согласно ст.28 Закона «Об образовании», в области образования ведению Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления образованием подлежат: 
— формирование и осуществление федеральной политики в области образования; 
— правовое регулирование отношений в области образования в пределах своей компетенции; 
— разработка и реализация федеральных и международных программ развития образования с учетом социально-экономических, демографических и других условий и особенностей, в том числе вопросы содействия организации образования на языках народов Российской Федерации в иных государствах; 
— формирование федеральных государственных органов управления образованием, а также ведомственных органов управления образованием и руководство ими, назначение руководителей этих органов и др. 
Реализацию государственной политики и руководство российским образованием на федеральном уровне осуществляет Министерство образования и науки РФ. В своей деятельности оно опирается на российское законодательство и «Положение о Министерстве образования и науки Российской Федерации». 
Согласно Положению «О Министерстве образования и науки Российской Федерации», Министерство образования и науки Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, опеки и попечительства, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений. 
Министерство образования и науки Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, Федерального агентства по науке и инновациям и Федерального агентства по образованию. 
Министерство образования и науки Российской Федерации руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также настоящим Положением. 
Министерство образования и науки Российской Федерации осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. 
Министерство образования и науки Российской Федерации возглавляет Министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. 
Министр несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство образования и науки Российской Федерации полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. 
Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством Российской Федерации. 
Структурными подразделениями Министерства образования и науки Российской Федерации являются департаменты по основным направлениям деятельности Министерства. В состав департаментов включаются отделы.

3.Региональный уровень  управления системой образования 
Согласно ст. 29 Закона «Об образовании», в ведении субъектов Российской Федерации в области образования находятся: 
— определение и осуществление политики в области образования, не противоречащей политике Российской Федерации в области образования; 
законодательство субъектов Российской Федерации в области образования; 
— определение особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений; 
— осуществление федеральной политики в области образования; 
— разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования, в том числе международных, с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей; 
— обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования в общеобразовательных учреждениях, находящихся в ведении государственных органов управления образованием; 
— формирование государственных органов управления образованием и руководство ими, назначение руководителей этих органов (по согласованию с федеральными органами управления образованием); 
— финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации государственного стандарта общего образования, включая оплату труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений, расходов на приобретение учебных пособий, технических средств обучения, расходных материалов и на хозяйственные нужды (за исключением коммунальных расходов); 
— создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений соответствующего подчинения, лицензирование образовательных учреждений, за исключением лицензирования на право ведения образовательной деятельности по программам высшего профессионального и послевузовского профессионального образования; 
— установление региональных (национально-региональных) компонентов государственных образовательных стандартов и т.д. 
На региональном уровне принимаются правовые акты, регламентирующие деятельность органов субъекта Федерации в области управления образованием. 
Так, согласно Положению «О Министерстве образования и науки Челябинской области», Министерство образования и науки Челябинской области является органом исполнительной власти Челябинской области, осуществляющим государственную политику в сфере образования, науки, научной, научно-технической деятельности, а также молодежной политики. 
Министерство в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, другими нормативно-правовыми актами Российской Федерации, Уставом (Основным Законом) Челябинской области, законами Челябинской области и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и Челябинской области, а также настоящим Положением. 
Министерство осуществляет свою деятельность во взаимодействии с Министерством образования и науки Российской Федерации и другими федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, органами исполнительной власти Челябинской области, Законодательным собранием Челябинской области, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. 
Основная задача Министерства — реализация единой государственной политики в сфере образования, науки, молодежной политики с учетом областных социально-экономических, демографических, национальных, экологических, культурных и других особенностей. 
Министерство возглавляет Министр образования и науки Челябинской области (далее именуется Министр), назначаемый на должность и освобождаемый от должности Губернатором Челябинской области.

4.Муниципальный уровень  управления системой образования 
Согласно ст. 31 Закона «Об образовании», органы местного самоуправления ответственны за реализацию права граждан на получение начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования; ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственных им территориях. 
К исключительной компетенции в области образования органов местного самоуправления относятся: 
— планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования; 
— формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования; 
— обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения; 
— регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования; 
— создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений и др.

5.Система управления образованием  в условиях модернизации 
Для реализации мероприятий по модернизации образования требуется определенная перестройка системы управления высшим образованием, которая в среднесрочной перспективе (возможно, и в долгосрочной) будет осуществлять свою деятельность по трем основным направлениям: 
— управлять высшим профессиональным образованием в том виде, как это сложилось к настоящему времени. Можно предполагать, что это направление деятельности будет постепенно преобразовываться по мере изменения системы высшего образования и системы управления; 
— управлять переходом системы высшего образования в некоторое новое состояние, которое описывается принятыми на сегодняшний день документами (Федеральная программа развития образования, Национальная доктрина образования, Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации, Концепция модернизации российского образования); 
— управлять формирующейся новой системой (отдельными новыми составными элементами) по мере ее формирования. 
Отсюда следует, что система управления образованием должна, наряду с существующей подсистемой оперативного (текущего) управления, содержать подсистему управления переходом к новому состоянию, что требует фиксации этой подсистемы в качестве постоянного составного элемента системы управления. 
Для реализации предложенного подхода уже в настоящее время необходимо в планах выделить три основных блока: 
По направлению оперативного (текущего) управления: 
— передача части функций управления общественным органам (в первую очередь это относится к содержанию образования и оценке его качества); 
— анализ необходимости и целесообразности перераспределения функций управления между федеральным, региональным и отраслевым уровнями; 
— более четкое определение взаимодействия между вузом и вышестоящим органом. На сегодняшний день эти отношения определяются кучей документов, но все равно урегулированы в недостаточной степени (может ли, например, министерство приказывать вузу?); 
— управление ресурсами — их распределение и перераспределение (в частности, вопросы предоставления информации по сметам, по критериям, по учитываемым параметрам, и т. п.). 
В принципе с этими направлениями работы вполне может справиться — и справляется — существующая структура управления, применяя при этом «обычные» методы управления и опираясь на существующий кадровый потенциал. Однако некоторые из указанных направлений требуют серьезной научной поддержки, что необходимо инициировать и осуществить в ближайшие (2-3) годы, поскольку далее можно ожидать нарастания роли новых факторов, воздействующих на систему управления, и порождения на их основе новых проблем, пока еще мало различимых (более точно — пока количество проблем не перевалило за критическую черту, еще не поздно начать их «разгребать»).