Совершенствование деятельности муниципального органа в сфере ЖКХ

На данном этапе наиболее характерным было становление жесткой  командно-административной системы, в  рамках которой не допускались альтернативные формы собственности и хозяйственные  уклады. Формальное существование колхозно-кооперативной  формы собственности на селе ничего не решало, так как служило лишь пропагандистским прикрытием тоталитарной сути государства. Административные методы управления стали преобладать и в жилищной сфере.

Система управления в жилищном хозяйстве строилась на принципе двойного подчинения: центральным органам  власти и местным Советам в  лице соответствующих исполкомов городов  и районов. Важнейшие ресурсы  и реальные рычаги власти находились у государства, которое распоряжалось  ими через систему ведомств под  контролем и руководством Коммунистической партии. Схема управления жилищно-коммунальным хозяйством (ЖКХ) города областного подчинения приведена на рис.1.1. В данной схеме  четко прослеживается строгая подчиненность  предприятий и организаций ЖКХ  вышестоящим управленческим звеньям  с выделением их ведомственного звена.

Дееспособность данной системы  основывалась на праве директивного централизованного распределения  ресурсов и неэкономического принуждения. Все сколько-нибудь значимые вопросы  развития и содержания систем жилищной сферы решались в Москве или столицах союзных республик. Это касалось как вопросов выделения средств на строительство зданий или системы очистных вооружений, так и вопросов проведения капитального ремонта жилого дома или асфальтирования участка городской улицы. Тарифы на оплату жилищно-коммунальных услуг имели чисто символическое значение и не отражали сути экономических процессов в данной сфере. Финансирование организаций жилищного хозяйства осуществлялось преимущественно в виде бюджетных дотаций.

В то же время советская  система остро нуждалась в  промышленных и военно-вспомогательных  центрах городского типа, и поэтому  уже в 30-е годы города получают определенное развитие и тенденция урбанизации, ослабевшая в послереволюционный период, опять стала набирать силу. К 1940 г. удельный вес городского населения  составил уже 33% от общей численности  населения страны. Получило определенное развитие и жилищно-коммунальное хозяйство, но это развитие касалось прежде всего крупных столичных городов.

Период 40-х годов характеризовался громадными разрушениями во время Отечественной  войны 1941-1945 гг. и восстановлением  разрушенного хозяйства, в том числе  жилищного фонда и коммунальных объектов, в 1946-1950 гг. Уровень жилищно-коммунального  и бытового обслуживания населения  оставался низким, а обеспеченность жильем составила в 1950 г. всего лишь 7 кв.м. общей площади на душу населения, что соответствовало уровню жилищной обеспеченности в 1917г. и явно не отвечало потребностям.⁵

В 50-е годы начался самый  длительный и достаточно последовательный этап развития жилищной сферы и коммунальных систем в советское время, который  по неумолимой логике истории оказался завершающим этапом функционирования советского государства.

Наиболее характерной  чертой в данной области была тенденция  урбанизации, которая с некоторыми естественными колебаниями сохранилась  вплоть до начала 90-х годов, когда  бурные процессы перестройки затормозили  урбанистические процессы. Так, если в 1859 г. удельный вес численности  городского населения в общей  численности страны составил 5,7%, в 1897 г. – 13, в 1940 г. – 33, то в 1990 г. – 66%, т.е. две  трети населения страны стало  проживать в городах и поселках городского типа, а городской образ  жизни стал преобладающим. Уже в первой половине 50-х годов, когда холодная война набирала силу было начато строительство добротных зданий, в прилегающих приграничных и пригородных территориях.

После принятия в 1957 г. известного Постановления ЦК КПСС о переходе к типовому проектированию и строительству  в стране начался строительный бум. Возникали новые города и как  следствие военной инфраструктуры муниципальные образования, расширялись действующие, активно сооружались объекты городского хозяйства. Именно на этом этапе возникла новая технология индустриального домостроения, предусматривающая производство строительных деталей и конструкций в заводских условиях и достаточно быстрый монтаж зданий на строительной площадке. Указанная технология и громадный объем привлеченных ресурсов позволили существенно нарастить объемы строительного производства и довести среднюю обеспеченность жильем до 10 кв.м. в 1966г. и до 15,5 кв.м. в 1980 г.

Постоянный дефицит ресурсов и их крайне неэффективное использование, отсутствие реальных экономических  взаимоотношений между системой управления, производителями и потребителями  в жилищной сфере, низкая квалификация кадров, крайне неэффективное управление, бесхозяйственность, неоправданные  потери ресурсов и другие аспекты  свидетельствовали о неблагополучном  положении в жилищной сфере. Осознавая  такую ситуацию, руководство страны предпринимало попытки улучшить положение дел в строительстве  и эксплуатации жилья и коммунальных систем. Но все они оказались неудачными, так как затрагивали лишь отдельные  элементы хозяйственного механизма  в данной сфере, не меняя его по существу.

В самом начале 90-х годов  наступил переходный период в развитии жилищной сферы. Его характерные  черты:

• разрушение государственной системы распределения жилья, которая существовала в СССР в течение многих десятилетий;
• существенное повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для предприятий, организаций и населения;
• частичная приватизация государственного (муниципального) жилищного фонда и появления рынка жилья;
• усиление ведомственного монополизма и ослабление функций государственного (городского) контроля в данной сфере;
• изменение организационно-правовых норм предприятий и организаций жилищно-коммунальной сферы.

Проводимые преобразования носили в основном внешний характер и практически не затронули существа хозяйственных отношений и не устранили административный характер действующего хозяйственного механизма. В результате жилищные условия значительной части населения и уровень  содержания жилищного фонда стали  заметно ухудшаться.

Таким образом, положение  к концу ХХ в. в жилищной сфере  можно оценить как неудовлетворительное, с явными негативными тенденциями  к ухудшению. Сократились объемы жилищного строительства. Существенно  возросла стоимость жилищно-коммунальных услуг, а доля оплаты населения в  затратах предприятий жилищно-коммунальной сферы оставалось недостаточной. На поддержание жилищно-коммунальной сферы государство расходовало 4% ВВП, т.е. больше, чем на социальную сферу  и многие другие сферы жизнедеятельности, но этих средств все равно не хватает  по причине их неэффективного использования.⁶

Даже неполный перечень рассмотренных  проблем свидетельствует о наличии  глубинных причин неудовлетворительного  положения в жилищной сфере, а  также о необходимости поиска путей решения жилищной проблемы. Не вдаваясь глубоко в анализ их появления и обострения в последние  годы, отметим, что целесообразно  все причины разбить на две  группы: объективные и субъективные. К первой группе можно отнести остаточное ресурсообеспечение и недостаточное развитие жилищной сферы в советский период от командно-административной системы к рыночному хозяйству. Из числа субъективных причин отметим сохранившийся административный механизм хозяйствования в муниципальном секторе образований и малых городов страны, отсутствие реальных механизмов инвестирования в жилищное строительство и реальной реформы жилищной сфер. 

2. Проблемы  и перспективы развития жилищно- коммунального хозяйства

1. Проблемы  системы жилищно-коммунального хозяйства  муниципальных образований

С внедрением рыночных отношений  произошли существенный изменения. Так, начал функционировать рынок  жилья, изменилась структура жилого фонда по формам собственности. Однако жилищная проблема осталась по-прежнему актуальной, особенно это выражено в системе ЖКХ муниципальных  образований. Суть жилищной проблемы заключается  в острой нехватке жилья, соответствующего нормативным и потребительским  требованиям, для значительной части  населения.

Жилищная проблема имеет  несколько важных аспектов:

• дефицит жилья – количественный аспект;
• несоответствие структуры жилищного фонда демографической структуре семей – структурный аспект;
• несоответствие имеющегося жилищного фонда требованиям к потребительским качествам жилья – качественный аспект;
• несоответствие требований к техническому содержанию жилищного фонда – эксплуатационный аспект.⁷

В последние годы проблемы, связанные с функционированием  ЖКХ, стали объектом всестороннего  пристального внимания, однако серьезных  позитивных изменений в этой сфере  к настоящему времени не произошло. Более того, наблюдается ухудшение  как технического, так и финансового  положения этого многоотраслевого комплекса. ЖКХ по-прежнему характеризуется  отсутствием эффективных экономических  отношений и низким качеством  предоставляемых услуг.

Иногда кажется, что жилищно-коммунальная система в России безнадежна. За десять лет в ней накопились такие  противоречия, что кажется, с ними не справиться и за десятилетия. Но это не совсем так. Все эти проблемы по существу сводятся к невозможности взаимодействовать между организациями, предоставляющими услуги на этом рынке. Такому взаимодействию мешают четыре основных фактора:

1. Разбалансированность тарифов, когда, скажем, предприятие водоснабжения становится банкротом из-за роста цен на электроэнергию, а повысить свои цены на воду не имеет права.
2. Неплатежи со стороны государства. В первую очередь это касается компенсации государством различных льгот и субсидий и просто щадящих цен на услуги ЖКХ, предоставляемых населению.
3. Неплатежи самого населения, которые, однако за последние годы стали гораздо стабильнее, и в 2003 году составляли уже менее 10%.
4. Долгосрочные соглашения в российских условиях пока крайне затруднительны. Спланировать договорные отношения на срок даже в 20 лет почти невозможно, поскольку связано с большими рисками из-за трудно прогнозируемого развития отрасли.⁸

Качество содержания жилищного  фонда и коммунальных услуг находится  на очень низком уровне и не соответствует  не только потребностям и ожиданиям  населения, но и общему объему финансовых ресурсов, направляемых в этот сектор. Основная причина неэффективности  жилищно-коммунального хозяйства - сохранение нерыночных принципов функционирования в секторе, где могут и должны нормально развиваться рыночные отношения. В результате в ЖКХ  практически отсутствуют стимулы  для рационального ведения хозяйства, роста производитель. ности труда, ослаблены мотивации энергосбережения, внедрения новых технологий, инвестиций в модернизацию производства.

Жилищно-коммунальное хозяйство  и его состояние сегодня характеризуется  низкой инвестиционной привлекательностью и требует привлечения больших  инвестиций для модернизации и развития. Проблема усугубляется большим размером задолженности в жилищно-коммунальном хозяйстве, образовавшейся в результате невыполнения своих обязательств бюджетами  всех уровней. Завершение реформы жилищно-коммунального  хозяйства должно обеспечить проведение его технологической и управленческой модернизации с привлечением частного бизнеса и частных инвестиций, формированием реальных собственников  квартир в многоквартирных домах  с передачей им функций принятия решений по управлению общим имуществом многоквартирного дома.

Меры по модернизации коммунальной инфраструктуры и привлечению частных  инвестиций должны быть реализованы  в рамках подпрограммы «Модернизация  объектов коммунальной инфраструктуры».

На сегодня в России централизованные системы водоснабжения  имеются в 1068 городах (98% от общего количества городов) и 1774 поселках городского типа (84%). Общая протяженность водопроводных  сетей в городах и других населенных пунктах Российской Федерации составляет 458,6 тыс. км, из них 75,4 тыс. км. (17%) нуждаются  в замене.

Коммунальная энергетика потребляет более 23% электрической  и 46% тепловой энергии, производимой в  стране. Производственная база коммунальной энергетики включает 67 тыс. отопительных котельных, более 350 тыс. км тепловых сетей  и 550 тыс. км воздушных и кабельных  электросетей, физический износ которых  превышает более 53%. Энергетические предприятия по форме собственности  разделены на муниципальные (89%) и  частные - в виде АО открытого и  закрытого типа⁹.

Что касается деятельности по содержанию и развитию объектов уличной и дорожной сети и сооружений, то на них осуществляют свою деятельность более 610 специализированных дорожных ремонтно-строительных организаций и служб эксплуатации мостовых сооружений. Объем средств, выделяемых на содержание и развитие объектов дорожно-мостового хозяйства за последнее время составляет примерно 12% от потребности. Постепенно начинается работа по платности пользования улично-дорожной сетью городов и других поселений.

Мощность очистных сооружений канализации составляет 57 млн куб. м в сутки. Протяженность канализационных  сетей населенных пунктов увеличилась  до 115 тыс. км, из них 14 тыс. км (14%) требуют  капитального ремонта. Дефицит мощностей  канализационных сооружений составляет около 10 млн куб. м в сутки¹⁰.

После приватизации коммунально-бытового сектора ЖКХ обслуживание населения  осуществляют предприятия различных  форм собственности, на которых работают 108 тыс. чел., выполняющих объем работ (услуг) на сумму более 9,0 млрд руб. ежегодно.