Органы местного самоуправления

Различия публичного и частного статуса коренятся в особенностях способов упорядочения общественных отношений. Субъекты местного самоуправления по своей правовой сущности являются субъектами публичной власти и действуют публичноправовыми способами.

Партнером самоуправления в публичной сфере выступает государство. И между этими институтами больше общего, чем различий. Основополагающее отличие заключается в том, что государство в формировании своей праводееспособности не связано стоящей над ним властью, в то время как основы правового статуса местного самоуправления определяются государством.

Оба этих публичных института осуществляют политическую власть, которая выводится из полновластия народа. Орган народного представительства страны имеет возможности для расширения или ограничения задач государства и местного самоуправления. Государственные органы осуществляют надзорные функции по отношению к местному самоуправлению.

Отличия компетенции государства обусловливаются его задачами, которые требуют унифицированного осуществления в связи с невозможностью учета местных особенностей. В то же время местное самоуправление действует на том этапе, где местные особенности заслуживают всеобъемлющего учета.

Близость правовой природы местного самоуправления и государственного управления в том, что государство иногда воспринимает вопросы, которые могут быть решены самоуправлением, а самоуправление может выполнить некоторые задачи государства. Правоспособность самоуправления в сфере публичного права объективируется во властных полномочиях. Более того, муниципальные образования являются субъектом конституционно охраняемых прав как в отношении прав самого самоуправления, так и основных прав и свобод (на равенство перед законом, защиту собственности, свободу объединений, собраний).

Субъектам местного самоуправления, как и всем юридическим лицам публичного права (государственным органам, политическим партиям и др.), предоставляются те же права, что и юридическим лицам частного права, в том числе коммерческим организациям.

Значительную часть частных прав составляют неимущественные права. Как и другие юридические лица, субъекты местного самоуправления имеют свои наименования, на которые они имеют исключительные права пользования (ст. 50 ГК). Наименование в полной мере, согласно ГК, подлежит защите от причинения ущерба в связи с неправомерным использованием или оскорблением. В частности, применение в наименовании немуниципальных организаций таких терминов, как «городской театр», «городской рынок» или «городская аптека», может рассматриваться как нарушение прав на наименование. Это же касается герба и других символов местного самоуправления как самостоятельного локального сообщества. Подобные действия могут осуществляться только с надлежащим образом оформленного разрешения уполномоченного органа местного самоуправления.

Как юридические лица субъекты местного самоуправления осуществляют имущественные права, в том числе и правомочия собственности, права требования, вытекающие из частноправовых отношений (сдача в аренду и наем, заем и т.п. гл. 5 ГК Республики Беларусь), имеют право на участие в предпринимательской деятельности.

Местное самоуправление обладает гражданской дееспособностью (способность физического или юридического лица в рамках законодательства самостоятельно осуществлять сделки (действия)). Субъект местного самоуправления поэтому не может действовать по-иному, нежели частное лицо, если он заключает договоры купли-продажи, подряда, займа и т.п.

В законодательстве имеются охранительные предписания в интересах местного самоуправления. Так, казенные предприятия не могут подвергаться банкротству (ст. 61 ГК), для обращения взыскания на многие виды имущества требуется согласие уполномоченных государственных органов. Благодаря этому сохраняется дееспособность местного сообщества, даже если за взысканием средств обращается один или несколько истцов. Для удовлетворения интересов истца допустимо обращение с ходатайством к государственным органам, которые одобрили вступление субъекта самоуправления в отношения, повлекшие его задолженность. Если в законодательстве для юридических лиц устанавливаются определенные требования, то они касаются и местного самоуправления. Однако равное положение имеется только там, где отношения не регламентируются нормами публичного права (например, местное самоуправление освобождается от уплаты налогов на доходы). В то же время права самоуправления в общественных интересах подвергаются недвусмысленным ограничениям отказ в праве на самороспуск. Под правовыми ограничениями находятся особые права, которые обеспечивают защиту дееспособности и сохранения статуса самоуправления посредством, например, невозможности возбуждения процедуры банкротства.

Законодательство, ст. 15 Закона об административно-территориальном делении в Республике Беларусь, содержит публичноправовые требования к наименованию административно-территориальной единицы. Наименование и переименование соответствующих единиц производятся с учетом общегосударственных интересов, географических, исторических, национальных, бытовых и других условий, мнения местного населения. При преобразовании и переименовании, как правило, не допускается присвоение уже имеющихся в республике наименований. Само переименование может производиться лишь в исключительных случаях. При слиянии двух или нескольких населенных пунктов в один за ними, как правило, сохраняется наименование одного из слившихся населенных пунктов. Запрещается переименовывать населенные пункты, названия которых связаны с историческим, национальным и культурным наследием. Как участник гражданского оборота местное сообщество несет ответственность за действия его законных представителей (в том числе и за виновные). Эта ответственность предопределяется тем, что во внешнем обороте представители выступают не от своего имени и для третьих лиц не имеет значения, действуют они по указанию местного сообщества или принимают решения самостоятельно. В то же время у органов местного самоуправления, как и у других юридических лиц, отсутствует уголовно-правовая дееспособность.

Таким образом, субъект местного самоуправления предстает как основное и наиболее фундаментальное сообщество лиц, населяющих конкретную территорию, органы которого выполняют общественно значимые задачи от своего имени и под свою собственную ответственность, вследствие чего обладают статусом юридического лица частного и публичного права, располагают собственными основными, оборотными средствами и финансовыми ресурсами, размер которых соответствует возложенным задачам.[8]

2. Органы местного самоуправления

1. Представительный орган местного самоуправления

В Беларуси представительными органами и основным звеном системы местного самоуправления являются Советы депутатов. Модельный законодательный акт СНГ предусматривает определение численного состава представительного органа в уставе муниципального образования.

В Республике Беларусь во время выборов депутатов местных Советов от каждого избирательного округа избирается один депутат.

Советы избираются сроком на четыре года и сохраняют полномочия до открытия первой сессии Совета нового созыва.

Конституция Республики Беларусь (ст. 121) к исключительному ведению представительного органа местного самоуправления относит:

• утверждение программ экономического и социального развития;

• утверждение местных бюджетов и отчетов об их исполнении;
• установление в соответствии с законом местных налогов и сборов;
• определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью;
• назначение местных референдумов.

На сессиях Советов рассматриваются и решаются иные, в основном связанные с организацией деятельности Совета и депутатов, вопросы. В других странах выделяются такие направления работы представительного органа, как контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления; утверждение устава муниципального образования. Устав вполне заслуживает определения внутренней коммунальной конституции, поскольку содержит совокупность норм, действующих во внутренней организации и имеющих отношение ко всем органам самоуправления и их задачам; к порядку их образования и составу, взаимодействию друг с другом, к их участию в выработке направлений деятельности местного сообщества.

В уставе муниципального образования подлежат закреплению:

• границы и состав территории муниципального образования;
• вопросы местного значения, относящиеся к его ведению;
• формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении задач самоуправления;
• перечень, наименования и исключительные полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления;
• порядок формирования (избрания, назначения) и установление полномочий органов и должностных лиц; виды и порядок принятия правовых актов муниципального образования;
• основания и виды ответственности органов и должностных лиц, порядок отзыва, выражения недоверия или досрочного прекращения их полномочий;
• гарантии депутатов и других должностных лиц местного самоуправления, условия и порядок организации муниципальной службы;
• экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
• вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, с учетом исторических и иных местных традиций;
• другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности его органов в соответствии с законом.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации и необходимой защите со стороны государства.

Основанием для отказа в государственной регистрации может быть только противоречие устава Конституции Республики Беларусь и законам. Решение об отказе в государственной регистрации может быть обжаловано гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке тайным или открытым голосованием, в том числе и поименным, большинством голосов от числа избранных депутатов. Лишь для принятия решения о самороспуске Совета требуется две трети голосов от числа избранных депутатов. Решения Совета, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу после их официального опубликования.

В ряде стран законодательство предусматривает возможность осуществления отдельных полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

Президиум местного Совета депутатов.

В соответствии с Законом «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (ст. 19) в областных (Минском городском), районном, городском (города областного подчинения) Советах для организации их работы создаются президиумы. В других Советах эти функции выполняет председатель.

В состав президиума Совета входят:

• председатель Совета;
• заместитель (заместители) председателя;
• председатели постоянных комиссий Совета.

По решению Совета в состав президиума могут входить иные депутаты Совета.

Позиции президиума, как и представительного органа, в целом ослаблены тем положением, что все депутаты, в том числе и председатели постоянных комиссий, исполняют свои обязанности, не порывая с основной служебной или производственной деятельностью. В то же время в первых актах о местном самоуправлении президиум рассматривался как постоянно действующий рабочий органа Совета. Для этого предусматривался переход, по решению Совета, отдельных депутатов на работу в президиум на постоянной основе. Через расширение властных полномочий президиумов предполагалось реформирование Советов в реально действующие органы власти.

Комиссии Совета.

Качественное решение вопросов местного самоуправления невозможно обеспечить исключительно на сессиях Советов. Для их предварительного рассмотрения и подготовки, организации контроля за выполнением решений Советов и вышестоящих государственных органов на сессиях Советов из числа депутатов избираются постоянные и иные комиссии Советов. Для работы в комиссиях могут привлекаться консультанты и эксперты с правом совещательного голоса (ст. 22 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»). Закон предусматривает обязательное избрание лишь мандатной комиссии. В остальном Советы самостоятельно определяют перечень комиссий, численность их членов и функции.

В настоящее время образуются:

• комиссии по экономическому развитию, финансам и бюджету;
• по потребительскому рынку и защите прав потребителей;
• по здравоохранению и социальному обеспечению;
• по контролю за использованием и управлением коммунальной собственностью;
• по гласности и правопорядку и т.п.

Комиссии не являются самостоятельными органами власти, принимаемые решения носят рекомендательный характер, что снижает результаты их контрольной деятельности. Депутаты могут создавать депутатские группы.