Органы местного самоуправления

Территория местного самоуправления (сообщества) - это в установленном порядке определенная с учетом исторических и иных местных традиций часть территории страны, гарантирующая пространственные масштабы выполнения задач, возлагаемых на местное самоуправление.

Эту территорию составляют:

• земли городских и сельских поселений,
• прилегающие земли общего пользования,
• рекреационные зоны,
• земли, необходимые для развития поселений,
• другие земли в границах административно-территориальной единицы независимо от форм собственности и целевого назначения.

Наличие территории поселения или части поселения в составе муниципального образования является обязательным.

Правильно определенная территория субъекта самоуправления должна отвечать по меньшей мере двум требованиям:

а) обеспечивать взаимосвязи жителей в той степени, что они предстают как территориальное сообщество;

б) предоставлять достаточные финансовые, материальные, управленческие и другие возможности для выполнения возложенных задач.

В малых территориальных единицах чрезвычайно трудно сформировать социально значимые отношения, которые необходимы для складывания местного сообщества. Опыт показывает, что в малых образованиях приходится перекладывать часть функций на более высокие уровни управления, в результате чего раздробляется единое содержание самоуправления. В очень больших единицах граждане практически не ощущают территориальной общности и своей ответственности за состояние местных дел. Пространственная взаимосвязь жителей наиболее действенна в условиях, где обозримы отношения между людьми и органами власти. Это характерно для оптимальных по масштабам образований. Поэтому общей посылкой для определения границ самоуправления выступают требования по формированию полнокровных местных сообществ, возможности которых соответствовали бы коммунальным задачам.

В Республике Беларусь по переписи 1999 г. насчитывается 24 434 населенных пункта. Из них с численностью населения до 1 тыс. человек - 24 227. Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. В стране имеется 1696 административно-территориальных образований при общей численности населения около 10 млн. человек. Что касается крупных городов, то их территория, скорее всего, должна делиться на районы. Внутреннее территориальное деление не нарушает функциональной целостности муниципального образования. Избежать возможных просчетов позволяет сочетание децентрализации и деконцентрации управления.

Изложенное не исключает, что территория местного сообщества может делиться на ряд участков. Напротив, совместное расположение нескольких субъектов самоуправления на одной и той же территории невозможно. По общему правилу любой участок территории страны принадлежит какому-то сообществу. Только по особым причинам некоторые участки могут оставаться вне ведения самоуправления. Статья 6 Закона об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь именует такие образования как «территориальные единицы», под которыми понимаются населенные пункты, где не создаются местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, а также территории специального режима использования (заповедники, национальные парки, заказники, территории исторических памятников и памятников природы, территории оборонного назначения и другие). Местное самоуправление не осуществляется на территориях зарубежных представительств, а также на иных территориях с непостоянным населением. Граждане, находящиеся на данных территориях, осуществляют права на местное самоуправление по месту их постоянного жительства.

Местное сообщество не вправе по своему усмотрению распоряжаться территорией, на которой осуществляется его жизнедеятельность, несмотря на предоставленное ему территориальное верховенство, потому что полномочия в области территориального устройства принадлежат государству. Вместе с тем, исходя из действующего законодательства, невозможно однозначно ответить на вопрос о том, какие административно-территориальные единицы являются территориальной основой местных сообществ. Области, районы, сельсоветы неравнозначны по своей величине и правовому статусу. Как отмечает Д. А. Уваров, они возникли «искусственно», путем определения их территории актами государственных органов. Села, поселки, города возникли естественным путем, в процессе осваивания людьми новых земель. В европейских странах в качестве территориальной основы муниципальных образований рассматриваются исторически сложившиеся населенные пункты, а не административно-территориальные единицы, созданные государством.[18]

Практически во всех странах законодательство, особо защищающее права самоуправления, не гарантирует абсолютной неприкосновенности его территории. Гарантии правовой и организационной формы не означают неизменности территории конкретных сообществ. Попытки сохранить территориальный status quo могли бы привести к торможению процесса, игнорировали бы необходимость учета изменений в тенденциях современного управления. Поэтому Закон об административно-территориальном делении в Республике Беларусь предусматривает возможность образования, изменения границ и упразднение административных и административно-территориальных единиц, с учетом мнения населения соответствующих территорий. Для этого необходимы: решения уполномоченных органов с обоснованием целесообразности вносимых предложений; экономическая характеристика, содержащая сведения об общей численности населения, проживающего на территории административно-территориальной единицы; перечень основных промышленных предприятий, строительных, транспортных, сельскохозяйственных и других организаций; сведения о коммунальном хозяйстве, жилищном фонде, социально-культурных учреждениях, предприятиях торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения; сведения о предполагаемом бюджете, размере территории административно-территориальной единицы с указанием основных землепользователей, о наличии ближайшей железнодорожной станции; предложения о наименовании; схематическая карта с предлагаемыми изменениями; расчет предполагаемых затрат; другие необходимые для рассмотрения вопроса сведения. Принятие решений об изменении территории муниципальной единицы должно рассматриваться как особо серьезное вторжение в дела местного сообщества и допустимо лишь в исключительных случаях и в общественных интересах, поэтому должно осуществляться гласно и с учетом общественного мнения. Общее благо имеет принципиальное значение. Отрицающие и оставляющие без учета общественное благо решения были бы формой проявления авторитарного государства и недемократичности. В связи с изменением территории необходимо тщательно взвесить все «за» и «против», учесть фискальный интерес. Особо веские аргументы необходимы для изменения исторически сложившихся границ; они должны обеспечивать по сравнению с предыдущим состоянием зримые преимущества в организационном, управленческом, хозяйственном и иных отношениях. Особого внимания требуют случаи, когда территориальные изменения ведут к полной ликвидации муниципального образования. Подобные меры следует осуществлять только при условии, что для реализации общественного интереса все остальные мероприятия оказались недостаточными.

Изменения границ муниципальных образований возможны в различных видах и влекут различные правовые последствия. Одно образование может быть разделено на два или несколько новых либо несколько образований могут объединяться в одну единицу. В этих случаях через процесс изменения территории муниципальные образования как юридические лица прекращают свое существование, а их имущество и имущественные права, включая все публичноправовые полномочия, переходят к принимающему или к вновь созданному образованию. Их органы прекращают свое существование, а правовые акты утрачивают юридическую силу. В случае, когда только часть муниципального образования выделяется и присоединяется к другому, происходит частичное наследование прав в той мере, как это определено в акте о новом делении. Очень важно при этом определить сроки выборов нового представительного органа. Изменения территориального устройства могут иметь далеко идущие последствия для граждан, поэтому реформам должны предшествовать процедуры, позволяющие адекватно выявить их волю (новый административный центр может иметь не столь удобное транспортное сообщение, в новом образовании имеются дополнительные местные налоги и т.п.). Возможно, перед принятием акта государственного органа следовало бы обеспечить поддержку соответствующего решения депутатами местного Совета. Однако по законодательству Беларуси ни мнение населения, ни решение местного Совета не могут предотвратить принятие соответствующего акта уполномоченного государственного органа, поскольку их вотум имеет скорее ориентирующее значение для решающей инстанции. Госорганы не связаны волеизъявлением населения и вправе провести территориальные изменения против воли местного сообщества.

Законодательство не содержит подробных предписаний о том, при наличии каких условий допускается изменение границ, образование и ликвидация административно-территориальных единиц. Соответствующие акты издаются уполномоченными органами от имени государства. Право государства на осуществление территориальной организации вытекает из функций административно-территориальных единиц как звеньев единой системы социального регулирования и носителей государственных задач. Правовая природа решений об изменении территориального устройства различна в зависимости от того, приняты они Президентом или областным Советом депутатов. Акты последних могут быть оспорены и отменены в установленном порядке. Во многих странах территориальные изменения возможны только через законы, что имеет целью защиту самоуправления посредством органа высшего народного представительства.

Административно-территориальная единица должна эффективно выполнять свои универсальные задачи, отвечать критериям социального государства. Сегодня в Беларуси очень популярна идея реформы административно-территориального устройства как средства преодоления кризисных явлений и сокращения управленческих издержек. Но любая подобная реформа должна учитывать, что это одновременно и управленческая реформа, поскольку система управления строится применительно к территориальному делению. Без функциональной реформы любые изменения теряют смысл. Обе эти реформы могут быть успешно осуществлены только в единстве друг с другом.

В понятии «местное сообщество» термин «сообщество» означает личностный союз. Именно личностный фактор имеет для субъекта самоуправления решающее значение. Муниципальное образование опирается наряду с объектно-вещественными составляющими на личностные элементы.

Участие (членство) в любом общественном объединений вызывается личностными чертами и интересами, как-то: принадлежностью членов к одинаковой профессии, социальному слою.

В современных условиях население административно-территориальной единицы образует личностную основу местного самоуправления. В зависимости от статуса физических лиц население подразделяется на граждан и жителей.

Жители - это лица, которые имеют на территории самоуправления место жительства. К сожалению, в нормативном порядке процедура приобретения статуса жителя урегулирована недостаточно четко. Следует исходить из того, что жителем является тот, кто имеет в населенном пункте жилище и использует его лично либо совместно с членами семьи. Жителем может быть и иностранный гражданин, и лицо без гражданства. Таким образом, лицо, которое имеет несколько мест жительства, может быть членом нескольких местных сообществ. Статус жителя поэтому отличается индифферентностью. Особую категорию составляют лица, которые располагают имуществом или ведут хозяйственную деятельность на территории самоуправления, но проживают в другой административно-территориальной единице. Они также подчинены властному воздействию из-за местонахождения объектов или деятельности и имеют поэтому многие права и обязанности жителей.

Статус жителя гарантирует права и налагает обязанности.

К правам относится: возможность использования муниципальных учреждений экономического, социального, культурного и иного назначения. Публичные учреждения, к числу которых относятся и коммунальные, должны в равной мере находиться в распоряжении населения административно-территориальной единицы. Законодательство может предусмотреть обязательность предоставления услуг в отношении школьного образования, медицинского обслуживания.

Жители образуют своеобразное жизненное пространство, поэтому вынуждены нести связанные с его функционированием издержки. К их числу в первую очередь относится уплата налогов, сборов. В сельской местности получает распространение институт трудового участия в строительстве и содержании дорог, мостов, объектов мелиорации и другие «натуральные повинности».

Чаще всего права и обязанности осуществляются независимо друг от друга (например, родители посылают ребенка в школу, даже если они безработные).

Не все жители самоуправления являются гражданами, но каждый гражданин является жителем, который дополнительно обладает политическими, и в первую очередь избирательными правами. Органы местной власти за особые заслуги перед государством или только территориальным сообществом могут предоставлять почетное гражданство, в том числе и иностранцам. За недостойное поведение лицо может быть лишено почетного звания.

На территории самоуправления постоянно находятся и нежители, из чего закономерно встает вопрос об их доступе к публичным учреждениям. Безусловно, сразу следует исключить такие объекты, как улицы, площади, мосты, а также частные учреждения, так как в этих сферах «своим» жителям особые права не предоставляются. Например, каждый посетитель вправе купить товар в буфете, расположенном в здании Совета. Однако многие учреждения публичного предназначения создаются для удовлетворения запросов именно жителей муниципального образования, которые несут на их содержание соответствующие издержки, определенные самоуправлением. Местная власть не имеет возможностей возложить на нежителей издержки, привлечь их к несению повинностей, поэтому они не получают равных возможностей для пользования такими объектами, получения услуг. С нежителей может быть истребована более высокая плата.

Местное сообщество, обладая территориальной и личностной определенностью во взаимоотношениях с третьими лицами, должно выступать как субъект юридических прав и обязанностей. Только при выполнении этих требований формируется полноценный субъект местного самоуправления, способный выполнять общезначимые задачи от собственного имени и под свою ответственность. Определяемые в Европейской Хартии самоуправляющиеся территориальные общности в различных странах именуются как коммуны, общины, им гарантируется статус юридического лица, независимый бюджет, собственные основные и оборотные фонды. В Республике Беларусь территориальные сообщества совпадают с наименованиями административно-территориальных и территориальных единиц.

Согласно ст. 124 ГК Республики Беларусь административно-территориальные единицы участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных основаниях с иными участниками этих отношений - физическими и юридическими лицами.

В соответствии со ст. 125 ГК от имени административно-территориальных единиц могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции. Статья 12 Закона о местном самоуправлении в Республике Беларусь предоставляет статус юридических лиц Советам депутатов, а ст. 9 - исполнительным комитетам. Таким образом, структуры местного самоуправления имеют юридические предпосылки для участия в качестве стороны социально значимых общественных отношений наравне с другими субъектами гражданского права, одновременно являясь частью разделенной политической власти страны.