Организационно правовые основы и принципы местного самоуправления

Деление по предметам ведения и/или полномочиям связно с тем, что органы местного самоуправления решают не только вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципальных образований, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти.

Расширение самостоятельности местного самоуправления в управлении местными делами и одновременное обременение органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые более целесообразно исполнять на местах, стало общемировой тенденцией, направленной на создание разумного баланса между централизацией и децентрализацией. Отношение к этому процессу со стороны населения, органов местного самоуправления, теоретиков муниципального права неоднозначно, но мы имеем дело с реальным фактом и обязаны его учитывать.

Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения,  хотя, как правило, исполняются специально создаваемыми органами. В части исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны государственным органам. Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия, существенно уже и потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно обеспечиваться и гарантироваться государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов.

Классификация по способу принятия решений  вводится в силу того, что в зависимости от характера решений они могут приниматься в коллегиальном порядке или единолично.

 Волевой подход в отношении  того, какие органы и по каким  вопросам принимают решения тем или иным способом, возможен и тогда не имело бы смысла рассматривать предложенную классификацию как основание для структурирования органов местного самоуправления. На самом деле, способ принятия решений обусловлен как природой органа, так и характером принимаемого решения. Самый очевидный пример – представительный орган муниципального образования. Его основное назначение –  представление интегрированных интересов населения; коллективный интерес выражается здесь посредством выборного коллегиального органа. Ни один из членов этого органа и никакая их обособленная группа не вправе претендовать на выражение мнения всех избирателей. Следовательно, свои решения от имени населения этот орган принимает в коллегиальном порядке.

Не следует, однако делать вывод, что коллегиальное принятие решений присуще только выборному представительному органу. Его коллегиальность есть прямое следствие его природы, но важен также и характер принимаемых решений. Представительный орган принимает наиболее значимые для муниципального образования решения. Вполне логично, что и некоторые другие решения, принимаемые другими органами и также имеющие принципиальное для муниципального образования значение, могут приниматься коллегиально (в некоторых местных администрациях созданы коллегии). 

В «политическом» плане коллегиально имеет смысл принимать решения  в тех сферах, где возможны предположения со стороны населения о предвзятом отношении или даже личном интересе должностного лица (предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной поддержки отдельным лицам и т.п.).

В то же время, вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством гораздо более эффективно и целесообразно решать на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, и они же несут персональную ответственность за результаты этой деятельности.

Рассматривая роль органов местного самоуправления как организационной структуры, выступающей от лица субъекта местного самоуправления – населения муниципального образования (местного сообщества) – можно прийти к выводу, что они (органы) должны осуществлять два  типа функций, объективно присущих этому  субъекту: представлять его интересы и реализовывать эти интересы [2.18,c.73].

Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, артикулировании и, в конечном итоге, принятии программы развития муниципального образования и необходимых решений, создающих правовую базу для ее реализации, в форме правовых актов. Реализация интересов обеспечивается путем исполнения программы. Этим двум  типам функций соответствуют два типа органов – представительные и исполнительно-распорядительные.

Представительный орган в целом наделяется в связи с его ролью в системе  местного самоуправления исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только представительный орган утверждает местный бюджет, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной собственностью, контролирует от имени населения деятельность других органов местного самоуправления [2.15,c.93].

Представительный орган не должен обязательно рассматриваться как некое монолитное и неделимое образование. Определенные решения принимаются представительным органом в целом, но разнообразие вопросов, решаемых этим органом, вынуждает выделять в его составе более мелкие структурные единицы и определять роль и место в представительном органе каждой такой единицы.

Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц представительного органа можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные группы депутатов, фракции. Их роль и место внутри представительного органа  определяются уже и их наименованиями. Комиссии занимаются вопросами, входящими в определенные сферы деятельности местного самоуправления; территориальные группы выражают и по мере возможности реализуют интересы населения отдельных внутримуниципальных территориальных образований; фракции представляют интересы политических партий.

Существуют и организационные модели местного самоуправления, в которых создается не один выборный орган, а избирается несколько органов с заранее определенными полномочиями, например, контрольные органы. В этих случаях имеет смысл говорить о системе выборных органов местного самоуправления и определять место каждого из избираемых органов в этой системе.

Исполнительно-распорядительный орган может иметь еще более сложную структуру, каждый элемент которой может быть самостоятельным в пределах определенной компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, единоличным должностным лицом. Орган и структурное подразделение при этом различаются в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции муниципальных образований.

Местная администрация неоднородна по своему качественному составу. В структуру местной администрации входят как функциональные подразделения, так и собственно органы с правом принятия решений по установленному кругу вопросов. В некоторых случаях эти органы наделяются также правами юридического лица.

Кроме того, могут создаваться и специфические органы для решения достаточно узкого круга вопросов, представляющих интерес различных субъектов (например, комиссии по отдельным направлениям деятельности, образуемые путем кооптации представителей местной администрации, представительного органа местного самоуправления, профильных учреждений, общественных организаций, которые могут наделяться правом принятия решений и иметь собственную исполнительную структуру). Поэтому при достаточно полном анализе структуры органов местного самоуправления необходимо применять все возможные классификации.

Например, представительный орган в системе органов местного самоуправления определяется следующими характеристиками: по способу образования – выборный, по назначению – орган общего назначения, по предметам ведения – решающий вопросы местного значения, по способу принятия решений – коллегиальный, по типу исполняемых функций –  представительный.

Таким образом, классификация органов местного самоуправления может проводиться и по приведенным выше основаниям, и по ряду других. Важно, чтобы она способствовала решению более общей задачи – определению по возможности оптимальной применительно к конкретным условиям структуры органов местного самоуправления. Результатом анализа должна быть выработка на его основе предложений по совершенствованию структуры органов местного самоуправления там, где они уже созданы и функционируют, или определение необходимой структуры во вновь создаваемых муниципальных образованиях.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 Принципы местного самоуправления

2.1 Понятие основных принципов  местного самоуправления

Общие принципы местного самоуправления — это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований. В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее:

1 они предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории Российской федерации;  

2 являясь теоретической основой муниципального строительства, они помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки;

3 они выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления;

4 отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, они способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления;

5 служат обеспечению прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, выступая в качестве своеобразной системы федеральных (и международных, учитывая Европейскую Хартию местного самоуправления) гарантий местного самоуправления.

   Принципы местного самоуправления получили правовое закрепление в Европейской Хартии местного самоуправления, которая была принята в 1985 году  Советом Европы и ратифицирована 15 октября 1985 года и служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран — членов Совета.

   Конституция РФ, и Федерального Закон об общих принципах организации местного самоуправления, полностью основываясь на положениях Хартии, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации.

По определению К.Ф. Шеремета, «общие принципы организации местного самоуправления составляют «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление, независимо от того, на территории какого субъекта Федерации они проживают».

В рамках данных принципов осуществляется местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; а) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан; б) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; в) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; г) многообразие организационных форм осуществле­ния местного самоуправления; д) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; ж) законность в организации и деятельности местного самоуправления; з) гласность деятельности местного самоуправления; и) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления; к) государственная гарантия местного самоуправления, документальность данной гарантии.

В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В этом — суть местного самоуправления. Нормы муниципального права, закрепляя принцип самостоятельности местного самоуправления, выделяют следующие основные черты, характеризующие его содержание [1.1,c.31]. 

   1 Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законом и рассматривается как посягательство на народовластие.

   2 Самостоятельность муниципальных образований гарантируется нормами муниципального права в пределах их полномочий. Пределы полномочий местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, их законами, результатами плебисцитов.

   При этом ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, запрещается. Самостоятельность муниципальных образований в пределах их полномочий обеспечивается конституционным правом на судебную защиту.

   Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти (ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления).

   Государственные органы обеспечивают соблюдение законности в деятельности местного самоуправления. Местное самоуправление, являясь одной из главных основ демократического строя, обеспечивает соединение и взаимодействие прямой демократии с демократией представительной. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, с помощью других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.