Основы местного самоуправления

 Понятие территориальных  основ местного самоуправления

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Европейская хартия о местном самоуправлении  не определяет понятие «территориальная основа местного самоуправления», однако ст. 5 Хартии предусматривает защиту права населения на осуществление местного самоуправления в пределах определенной территории: «При любом изменении территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референдума».

На территории муниципального образования (кроме города) могут быть расположены другие муниципальные образования. При этом подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. Установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, изменений их границ и наименований отнесены к компетенции субъектов Российской Федерации.

Территориальные основы местного самоуправления в РФ - это совокупность установленных Конституцией РФ и  федеральными законами правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе территориальной организации местного самоуправления.

Территориальные основы местного самоуправления определяют: 
·        принципы территориальной организации местного самоуправления; 
·        понятие, виды и состав территории муниципальных образований; 
·        порядок установления и изменения границ муниципальных образований. 
Территориальные основы местного самоуправления закреплены в нормах главы 8 Конституции РФ, главы 2 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», главы 15 Земельного кодекса РФ от 25.10.01 г., ФЗ РФ «О статусе наукограда в РФ» от 07.04.99 г., закона РФ «О закрытом административно-террриториальном образовании» от 14.07.92 г. и др. 
 
Принципы территориальной организации местного самоуправления в РФ: 
1. Территориальный: местное самоуправление должно осуществляться на всей территории РФ. С этой целью статусом муниципального образования наделяются: городские и сельские поселения; муниципальные районы; городские округа, а также внутригородские территории городов федерального значения, закрытые административно-территориальные образования, наукограды и приграничные территории. 
На территории муниципального образования (кроме города) могут быть расположены другие муниципальные образования. При этом подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. 
 
2. Поселенческий: местное самоуправление в Российской Федерации строится на основе муниципальных образований. Давая оценку этому положению, Конституционный Суд РФ признал, что федеральное законодательство связывает формирование местного самоуправления с.существующим территориальным делением субъекта Федерации на населенные пункты и административные единицы.  Порядок образования, преобразования или упразднения муниципальных образований,  становления и изменения их границ и наименования определяется законами субъектов Федерации.Изменение границ муниципальных образований осуществляется с учетом мнения населения (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ).

3. Демографический: Закон  1995 г. «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ»  не принимал в рассмотрениедемографические показатели при создании муниципальных образований. Он устанавливал, что население городских и сельских поселений независимо численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. 
Федеральный закон 6 октября 2003 г., формально не закрепляя положение о реализации права на самоуправление вне зависимости от численности населения,   фактически допускает организацию местного самоуправления на самых разных по своим демографическим характеристикам территориях.   Указывается, что муниципальным образованием может быть поселение с численностью   жителей,    обладающих   избирательным правом, менее 100 человек. Поселениями, а в контексте   названного   Федерального   закона   муниципальными образованиями, могут быть территории с численностью проживающих менее 1 тыс. человек; от 1 тыс. до 10 тыс. человек; от 10 до 30 тыс. чело-нок; от 30 до 100 тыс. человек; от 100 до 500 тыс. человек; свыше 500 тыс. человек.

Законодательно определены территории с низкой и высокой  плотностью населения. К территориям  с низкой плотностью населения относятся  территории отдельных муниципальных  районов в субъектах федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в РФ.

К территориям с высокой  плотностью населения относятся  территории отдельных муниципальных  районов в субъектах федерации, плотность населения сельских поселений  в которых более чем в три  раза выше средней плотности населения  сельских поселений в РФ. Перечень субъектов федерации, отдельных  муниципальных районов в субъектах  федерации, территории которых относятся  к территориям с низкой (высокой) плотностью населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению  органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

4.2. Понятие, виды  и состав территории муниципальных  образований 

 
ФЗ РФ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ» 1995 г. содержал развернутое определение  муниципального образования. Это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные (представительные) органы. Названные особенности в совокупности с уставом муниципального образования составляли главные признаки самоуправляющейся единицы.

Федеральный закон 06.10.03 г. определяет муниципальное образование как  городское или сельское поселение, муниципальный район, городской  округ либо внутригородскую территорию города федерального значения (ст. 2).

В Законе 2003 г. содержатся подробные  характеристики — описания муниципальных образований общего типа: городских и сельских поселений; муниципальных районов; городских округов.

Сельское поселение - один или несколько объединенных общей  территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное  самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение - город  или поселок с прилегающей  территорией, в которых местное  самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район - несколько  поселений или поселений и  межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой  местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Городской округ - городское  поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных  настоящим Федеральным законом  вопросов местного значения поселения  и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов  Российской Федерации; 
Называются также муниципальные образования, принадлежащие к группе специального типа: внутригородские территории городов федерального значения; закрытые административно-территориальные образования; города-наукограды.

Муниципальное образование  как правовое понятие имеет следующие  признаки: 
· население, то есть граждане РФ, наделенные в соответствии с Конституцией РФ и законодательством РФ, субъекта РФ и правовыми актами муниципального образования на самостоятельное решение вопросов местного значения; 
· наличие выборных органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с уставом муниципального образования, законодательством субъекта РФ и федеральным законодательством на решение вопросов местного значения и выполнение переданных ему государственных полномочий; 
· территория муниципального образования, то есть пространственный предел осуществления властных полномочий населения и органов местного самоуправления; 
· местный бюджет как финансовая основа осуществления функций местного самоуправления; 
· муниципальная собственность как имущественная основа осуществления функций местного самоуправления и формирования средств местного бюджета; 
· равенство с другими муниципальными образованиями и неподчиненность другим муниципальным образованиям; 
· самостоятельность в решении вопросов местного значения; 
· возможность осуществления ряда государственных полномочий, переданных муниципальным образованиям (муниципальным районам, городским округам)  в соответствии законодательством РФ и субъектов РФ.

Указанные признаки позволяют  сделать вывод о том, что в  российской правовой системе термин «муниципальное образование» используется для характеристики уровня осуществления публичной власти, отличного от уровня осуществления государственной власти. Муниципальное образование представляет собой юридическую фикцию, необходимую для обеспечения эффективного правового регулирования, гарантий и защиты права граждан на местное самоуправление. 
 
Состав территории муниципального образования 
 
В соответствии с положениями ст. 10, 11 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» территорию поселения образуют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования, рекреационные земли, земли для развития поселения независимо от форм собственности и целевого назначения. 
Статья 85 Земельного кодекса РФ определяет, что в состав земель поселений могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительным регламентами к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым, производственным, инженерно-транспортным, рекреационным, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов и иным.

Территории жилых зон  предназначены для застройки  жилыми зданиями, а также объектами  культурно-бытового назначения.

Территории в составе  общественно-деловых зон предназначены  для застройки административными  зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными предназначенными для  общественного использования объектами.

Земельные участки в составе  производственных зон предназначены  для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами.

Территории зон инженерно-транспортной инфраструктур предназначены для  застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры.

Рекреационные зоны, предназначенные  для организации отдыха населения, включают в себя парки, скверы, городские  лева, пляжи, пруды, озера и т.п.

Зоны специального назначения используются для размещения кладбищ, крематориев, свалок бытовых и иных отходов и т.п. 
В черте городских и сельских повелений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение.

Территории зон сельскохозяйственного  использования  включают земли, занятые пашнями, огородами, зданиями и сооружениями сельскохозяйственного назначения.

Земельные участки общего пользования, занятые площадями, скверами, автомобильным дорогами, водными  объектами, пляжами и другими  объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон  и не подлежат приватизации.

В состав территории городских  и сельских поселений согласно ст. 12 Федерального закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны входить земли, необходимые для развития поселений.

4.3 Местное сообщество  как муниципально-правовая категория.

Как в литературе, так и  в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации употребляется термин «местное сообщество».  В основе концепции местного сообщества как территориального коллектива лежит рассмотрение общины как территориальной корпорации — юридического лица публичного права, основанной на членстве объединенных фактом совместного проживания граждан34. 
А.А. Уваров отмечает: «Одним из главных элементов системы местного самоуправления является наделенное властными полномочиями местное население»35. В системе местного самоуправления под населением следует понимать не просто группу людей, проживающих на определенной территории, а местное сообщество, объединенное в соответствии с целями своего жизнеобеспечения в пределах территории, где осуществляется местное самоуправление.

Ю.В. Филиппов и Т.Т. Авдеева  выделили следующие признаки местного сообщества как исходного в объяснении проблем местного социально-экономического развития:

а) общность людей (историческая, культурная, соседская и т.д.); 
б) место (территория), пространство в пределах определенных границ (географических, административных, экономических, информационных и т.д.); 
в) социальное взаимодействие (соседские отношения, общие правила и нормы поведения, общественные услуги и т.д.); 
г) ощущение сообщества  (общность ценностей, чувство принадлежности, чувство сопричастности к событиям в сообществе, чувство ответственности перед сообществом и т.д.)36.

Территориальная организация  населения является важнейшим и  обязательным условием политической организации общества, в том числе и условием осуществления гражданами местного самоуправления, когда они получают возможности осуществлять свои права и обязанности непосредственно по месту своего проживания.

На уровне местного самоуправления сложившаяся общность приобретает особое звучание, поскольку именно на этом уровне граждане не только участвуют в управлении через различные формы народовластия, но и самостоятельно налаживают свою жизнь, осуществляют функции саморегулирования и самоуправления.

Федеральное законодательство о местном самоуправлении никогда не пользовалось термином «местное сообщество». Напротив, когда в 1995 г. при принятии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» шла борьба между так называемыми «президентским» и «парламентским» законопроектами, возобладал последний, отвергавший концепцию местного сообщества. Действующий Закон о местном самоуправлении оперирует понятием «муниципальное образование».