Виды гарантий местного самоуправления

В правовом государстве суд  выступает в роли независимого от какого-либо влияния органа, решающего  споры о нарушенном праве. Судебная власть в Российской Федерации призвана способствовать обеспечению законности в государстве, укреплению правопорядка, защите конституционного строя, одним  из элементов которого является местное  самоуправление, признаваемое и гарантированное  государством.

Согласно ст. 133 Конституции  РФ местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту. В ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления предусматривается, что органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий, и соблюдения закрепленных конституцией или внутренним законодательством страны принципов местного самоуправления¹².

Даже из простого сопоставления  текстов двух вышеприведенных норм видны их существенные различия. Так, в Конституции РФ отсутствует  указание на субъект судебной защиты, речь идет о местном самоуправлении в целом; а в Хартии называются только органы местного самоуправления. Кроме того, в Хартии устанавливается, что объектом судебной защиты прав органов местного самоуправления являются:

- полномочия органов местного  самоуправления;

- принципы местного самоуправления, установленные конституцией и  законодательством.

К объекту судебной защиты местного самоуправления, в рамках конституционного законодательства, относится  обширный комплекс прав, к которым  в первую очередь следует отнести  следующие:

1) самостоятельность местного самоуправления  в пределах собственных полномочий (ст. 12 Конституции РФ);

2) право граждан осуществлять  местное самоуправление путем  прямого волеизъявления и через  органы местного самоуправления (ст. 3, 32, 130 Конституции РФ);

3) право граждан участвовать  в референдуме, избирать и быть  избранными в органы местного  самоуправления (ст. 32 Конституции РФ);

4) право граждан самостоятельно  определять структуру органов  местного самоуправления (ст. 131 Конституции  РФ);

5) право граждан на участие  в решении вопроса об изменении  границ территорий, в которых  осуществляется местное самоуправление (ст. 131 Конституции РФ);

6) право граждан самостоятельно  владеть, пользоваться и распоряжаться  муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции РФ);

7) право органов местного самоуправления  на самостоятельное распоряжение  муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного  бюджета, установление местных  налогов и сборов, осуществление  охраны общественного порядка,  решение иных вопросов местного  значения (ст. 132 Конституции РФ);

8) право местного самоуправления  на компенсацию дополнительных  расходов, возникших в результате  решений, принятых органами государственной  власти (ст. 133 Конституции РФ);

9) право органов местного самоуправления  на наделение государственными  полномочиями, но исключительно  законом и с передачей материальных  и финансовых средств (ст. 132 Конституции  РФ).

Таким образом, судебной защите подлежат как непосредственно права граждан  на осуществление местного самоуправления, так и права органов местного самоуправления, посредством которых  граждане осуществляют местное самоуправление, соответственно право обращаться в  суд имеют как муниципальные  образования в лице его органов  в связи с защитой своих  прав и прав граждан на местное  самоуправление, так и сами граждане по вопросу защиты этих своих прав.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствует  отдельная статья, посвященная судебной защите. Однако анализ текста Закона свидетельствует  о фактическом усилении роли суда. Так, большое количество процедур может  быть реализовано только при наличии  судебного решения, а в некоторых  случаях возможно прямое обращение  в суд.

Помимо общих норм о  судебной защите федеральным законодательством  предусматриваются судебные гарантии отдельных процедур, при осуществлении  которых имеется наибольшая вероятность  нарушения конституционного права  на осуществление местного самоуправления. На основании Федерального закона N 131-ФЗ в судебном порядке возможно:

- признание несоответствий  федеральных и региональных нормативных  правовых актов по вопросам  организации местного самоуправления  и (или) установления прав, обязанностей  и ответственности органов и  должностных лиц местного самоуправления  Конституции РФ, федеральным конституционным  законам, федеральным законам,  договорам о разграничении предметов  ведения и полномочий между  органами государственной власти  Российской Федерации и органами  государственной власти субъекта  РФ (ст. 7);

- признание несоответствий  федеральных и региональных нормативных  правовых актов, предусматривающих  наделение органов местного самоуправления  отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным рассматриваемым  Федеральным законом (ст. 19), что  является основанием для отказа  от исполнения указанных полномочий (ст. 20); оспаривание письменных предписаний  государственных органов по устранению  нарушений законов при исполнении  отдельных государственных полномочий (ст. 21);

- подтверждение наличия  оснований для прекращения полномочий  главы муниципального образования,  главы местной администрации,  депутатов, членов выборного органа  местного самоуправления, выборного  должностного лица местного самоуправления; о неправомочности состава депутатов  представительного органа муниципального  образования, в том числе со  сложением депутатами своих полномочий; установления неспособности по  состоянию здоровья главы муниципального  образования, главы местной администрации  осуществлять полномочия, признания  главы муниципального образования,  депутата представительного органа  муниципального образования, главы  местной администрации недееспособным  или ограниченно дееспособным, признания  безвестно отсутствующим или  объявления умершим (ст. 24, 36, 37, 40);

- обжалование решений  и иных нормативных правовых  актов органов государственной  власти субъектов РФ, принятых  в отношении органов и должностных  лиц муниципального образования  (ст. 21, 72 - 74);

- обжалование органами  местного самоуправления решения  о проведении местного референдума,  а также решения, принятого  на местном референдуме; назначение  местного референдума на основании  обращения граждан, избирательных  объединений, главы муниципального  образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора, если референдум не назначен представительным органом (ст. 22);

- обжалование органами  местного самоуправления отказа  в государственной регистрации  устава муниципального образования,  муниципального правового акта  о внесении изменений и дополнений  в устав муниципального образования,  а также нарушение установленных  сроков государственной регистрации  устава муниципального образования,  муниципального правового акта  о внесении изменений в устав  (ст. 44);

- признание оснований  для отмены или приостановления  муниципальных правовых актов,  регулирующих полномочия органов  местного самоуправления (кроме  государственных полномочий) (ст. 48);

- обжалование решений,  принятых путем прямого волеизъявления  граждан, решений и действий (бездействия)  органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления (ст. 78).

В Федеральном  законе N 131-ФЗ не содержится общей нормы, позволяющей сделать вывод о  составе субъектов местного самоуправления, наделенных правом обращения в суд  за защитой прав местного самоуправления. В нем обоснованно устанавливается  различный перечень субъектов права  на обращение в суд в зависимости  от предмета обращения:

- субъектами права обжалования  предписаний государственных органов  по вопросам исполнения отдельных  государственных полномочий являются органы и должностные лица местного самоуправления (ч. 3 ст. 21);

- субъектами права обжалования  решения о проведении местного  референдума и решения местного  референдума выступают граждане, органы местного самоуправления, прокурор, уполномоченные федеральным законом органы государственной власти (ч. 9 ст. 22);

- субъектами права обжалования  отказа в государственной регистрации  устава муниципального образования являются граждане и органы местного самоуправления (ч. 7 ст. 44).

В общем случае правом судебного  обжалования незаконных действий или  решений обладают те субъекты, чьи  права нарушены этими действиями или решениями. При этом гражданин  не обязан приводить какие-либо дополнительные доказательства нарушения персонально  его субъективных прав. Например, как  следует из закона (ст. 134 ГПК РФ; ст. 29, 52, 191 АПК РФ), права и законные интересы заявителя должны быть затронуты  оспариваемым актом. Лишь установив, что  оспариваемый нормативный акт отвечает названной характеристике применительно  к данному конкретному заявителю, суд может возбудить производство по делу о признании нормативного акта недействующим. В противном  случае в принятии заявления суд  отказывает, а в отношении ошибочно принятого заявления производство по делу подлежит прекращению.

Судебная защита права  на местное самоуправление может  осуществляться согласно ст. 118, 125 - 127 Конституции  РФ органами конституционного правосудия (Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ), судами общей юрисдикции (Верховным Судом РФ и другими судами, входящими в систему общих судов) и арбитражными судами (Высшим Арбитражным Судом РФ и другими арбитражными судами).

В ст. 125 Конституции РФ содержатся специальные предписания, которые  возлагают на особый орган правосудия - Конституционный Суд РФ полномочия по осуществлению проверки конституционности перечисленных в ней нормативных актов, которая может повлечь утрату ими юридической силы. Определяя компетенцию Конституционного Суда РФ, Конституция РФ исходит из обязательности ее осуществления в специфической форме правосудия - конституционном судопроизводстве и поэтому устанавливает основные признаки этой формы, а именно круг предметов проверки и инициаторов рассмотрения дел, связанные с этим виды процедур и юридические последствия принимаемых решений. На основании ч. 4 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.

Суды общей юрисдикции в силу ст. 126 Конституции РФ призваны разрешать уголовные, гражданские  и административные дела. Таким образом, эти суды защищают конституционное право на осуществление местного самоуправления от уголовно-правовых посягательств, гражданских деликтов и административных проступков, а также нарушений, вытекающих из административных правоотношений, включая нарушения данного конституционного права правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления¹³.

Арбитражные суды в соответствии со ст. 127 Конституции РФ, Федеральными конституционными законами от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ  «Об арбитражных судах в Российской Федерации» призваны защитить конституционное право на осуществление местного самоуправления в экономических спорах, т.е. обеспечить нормальное формирование финансово-экономической основы местного самоуправления. Критериями определения подведомственности арбитражных судов служат, во-первых, характер спора (какова бы ни была его отраслевая принадлежность, он должен быть связан с предпринимательской деятельностью) и, во-вторых, субъектный состав правоотношения (спор должен возникнуть между хозяйствующими субъектами).

Особенность судебной системы России состоит в том, что Конституционный Суд РФ и  арбитражные суды являются специализированными  судами, т.е. рассматривают только те категории дел, которые отнесены законами к их ведению. Суды же общей  юрисдикции не имеют строго определенной предметной компетенции (учитывая неограниченность права на судебную защиту) и рассматривают  все дела о защите прав, свобод и  охраняемых законом интересов, кроме  тех, которые отнесены законом к  исключительной компетенции указанных  специализированных судов. В связи с этим большое количество проблем возникает по вновь появляющимся категориям дел, например по налоговым спорам, спорам, вытекающим из межбюджетных отношений.

Достаточно много вопросов в правоприменительной практике вызывает разграничение подведомственности судов общей юрисдикции и арбитражных  судов. В соответствии со ст. 27 АПК  РФ арбитражному суду подведомственны  дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической  деятельности. В связи с этим представляют определенный интерес позиции судов  по конкретным делам. Например, по мнению арбитражного суда, отсутствие финансирования программы обязательного медицинского страхования ведет к возникновению межбюджетных отношений. Эти споры не подведомственны арбитражному суду. Спор между органом местного самоуправления и государственным учреждением о признании недействительным соглашения, касающегося порядка зачисления и использования штрафов, является экономическим (п. 1 ст. 27 АПК РФ). Штрафы являются одним из источников доходов (неналоговым), посредством которых формируются местные бюджеты. Утрата данного источника ведет к уменьшению доходной части бюджета, что ущемляет имущественные интересы органа местного самоуправления и является основанием для обращения в арбитражный суд с иском в защиту этих интересов. Арбитражные суды достаточно однозначно и последовательно высказывали позицию, что спор, возникший из правоотношений, связанных с перераспределением бюджетных средств, не подведомствен арбитражному суду, поскольку основан на финансовых отношениях (п. 1 ст. 27 АПК РФ). Финансовые правоотношения возникают в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления, необходимых для реализации их задач. Споры, возникающие из финансовых правоотношений, регулируются не гражданским, а бюджетным законодательством. Предметом искового заявления являются не убытки в сумме налога на землю, а изъятие непосредственно суммы уплаченного налога из одного местного бюджета в другой. Если при разрешении дела по иску к муниципальному образованию возникла необходимость в рассмотрении вопросов, касающихся перераспределения бюджетных средств и взаимоотношений бюджетов разных уровней, то производство по делу подлежит прекращению в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду (п. 1 ст. 27, п. 1 ст. 150 АПК РФ).