Регион как объект экономической политики государства

Теоретически конфликт в  рамках двухцелевой модели разрешается  достаточно просто. Один из возможных  путей состоит в следующем. Можно  выбрать приоритетную цель и максимизировать  ее в рамках некоторой модели, а  вторую цель зафиксировать в качестве ограничения.

Вышеизложенная проблема эффективности и равенства, - один из аспектов формирования целей региональной политики. Не менее сложные вопросы выбора целей порождаются многоуровневым характером региональных систем. Они касаются соотношения целей регионов разного уровня, например, соотношения целей экономического роста национальной экономики и отдельного региона.

Если региональный рост рассматривать  как конкурентный, т. е. осуществляемый за счет межрегионального перераспределения  ресурсов, то цель экономического роста  национальной экономики может быть реализована за счет приоритетного  роста наиболее эффективных регионов, что может противоречить целям  роста в отдельных менее эффективных регионах. Однако проблемы межуровневого взаимодействия целей также могут быть сформулированы в рамках двух рассмотренных моделей – эффективности и равенства.

Межрегиональные взаимодействия в этом случае могут быть организованы следующим образом: обеспечение эффективного роста экономики в целом может быть достигнуто за счет перераспределения ресурсов в наиболее эффективные регионы, что будет соответствовать политике региональной эффективности, а дополнительный эффект, полученный от роста в этих регионах, может быть направлена на поддержку слабых регионов, за счет чего может быть обеспечена социальная справедливость⁴.

2. Средства реализации региональной экономической политики

Для реализации региональной экономической политики необходимо располагать набором политических и экономических инструментов, которые  могут использоваться органами государственного управления разных уровней для воздействия  на отдельные регионы, либо на всю многорегиональную национальную экономику, а также методов их использования.

Инструментарий региональной политики включает все средства, используемые в экономической политике, такие  как налоговая, бюджетная, ценовая, кредитно-денежная, социальная политика. Его особенность состоит в том, что он применяется для разрешения региональных проблем.

Для систематизации инструментов региональной экономической политики существует множество классификаций. Михеева Н. Н. в своей монографии «Региональная экономика и управление» выделяет две группы⁵:

• средства макроэкономической политики;
• средства микроэкономической политики.

Средства макроэкономической политики включают в себя налоговую, бюджетную, ценовую, кредитно-денежную, социальную, торговую и другие виды экономической политики, они используются, как правило, на национальном уровне для проведения политики центральных  органов власти по отношению к  регионам⁶.

Меры макроэкономической политики могут быть реализованы  двояким образом: либо частичный  контроль над теми или иными инструментами  региональной политики передается на уровень отдельных регионов, либо он сосредотачивается в руках  центральной власти. В первом случае отдельные регионы могут использовать указанные инструменты по своему усмотрению, тогда параметры экономического развития, регулируемые на основе тех или иных инструментов, оказываются в руках у региональных властей. Это может касаться, например, ставок налогов, экспортно-импортных пошлин.

Данная ситуация соответствует фактически автономному регулированию экономической деятельности отдельными регионами без ее взаимного согласования, а такой способ реализации региональной макроэкономической политики является скорее исключением, чем правилом. Поэтому, если эта схема реализуется, то касается только отдельных инструментов макроэкономической политики.

Более распространенным случаем  является центральный контроль над  макрополитикой, когда общие параметры экономической системы регулируются центральным правительством. Это не исключает дифференциации проводимой экономической политики, т.е. для разных регионов могут использоваться различные значения управляющих параметров, при этом центральные органы управления определяют степень дифференциации значений экономических параметров. Например, для разных регионов могут быть установлены различные ставки налогов, отдельные регионы могут получать льготные кредиты или субсидии и т.д.

Средства микроэкономической политики, используемые при проведении региональной политики, определяются в зависимости от выбора объекта  воздействия: труд или капитал, и  выбора направлений воздействия: внутренняя или внешняя перестройка условий  деятельности. Так, к политике воздействия  на труд можно отнести: переориентацию труда на месте, пространственное перемещение, повышение эффективности рынков труда. К политике воздействия на капитал: налоги и субсидии, повышение  эффективности рынка капиталов, повышение эффективности управления фирмами и административный контроль над деятельностью предприятий.

Макроэкономическая региональная политика осуществляется в большинстве  случаев путем прямого государственного контроля над теми или иными параметрами развития региона. При проведении микроэкономической региональной экономической политики прямой государственный контроль над размещением капитала и распределением рабочей силы весьма ограничен, поэтому региональная политика реализуется преимущественно при помощи косвенных методов экономического воздействия⁷.

Существенная разница  между макроэкономическим и микроэкономическим подходами к региональной политике состоит в том, что использование  макроэкономических инструментов нацелено на изменение географического распределения  спроса на товары, когда регулирование  осуществляется в рамках достижения равновесия на межрегиональном рынке. Микроэкономические инструменты используются для прямого влияния на предложение  товаров на локальных рынках. Целью  микроэкономической политики является воздействие на локационные решения  фирм и домашних хозяйств, т.е. стимулирование труда и капитала к перемещению  в те регионы, которые лица, разрабатывающие  региональную политику, считают наиболее предпочтительной.

3. Инструменты региональной экономической политики

Ранее уже отмечалось, что региональная экономическая политика располагает широким спектром инструментов, которые могут использоваться для достижения поставленных целей. Конкретный  набор используемых в регулировании регионального развития макроэкономических и микроэкономических инструментов зависит от принятой в той или иной стране особенностей экономического устройства, практики, традиций. В дальнейшем регионы, которые по тем или иным причинам требуют государственной поддержки, будем называть проблемными, а регионы или ареалы, которым оказывается правительственная помощь – ареалами помощи.

Как уже упоминалось, к числу макроэкономических инструментов относятся монетарная, внешнеторговая и фискальная политики, которые используются двояким образом: либо на уровне центрального правительства, когда оно обеспечивает дифференциацию воздействий на регионы, либо контроль над инструментами региональной политики передается на уровень отдельных регионов.

Кредитно-денежная политика традиционно определяется на национальном уровне. Поскольку на рынке капиталов  отдельные регионы выступают  как ценополучатели, попытки дифференцировать процентные ставки для различных регионов практически не предпринимаются. Внешнеэкономическое регулирование также осуществляется, как правило, на национальном уровне, за исключением случаев особого регулирования в отдельных регионах, например, свободных экономических зонах.

Наиболее распространенным инструментом макроэкономического  регулирования является фискальная политика, которая используется на национальном уровне и на уровне отдельных  регионов. Государственная фискальная политика состоит в воздействии на уровень выпуска продукции и доходов через изменение налогов и государственных расходов. Ее использование на национальном и региональном уровнях исходит из двух основных посылок:

• рост государственных расходов увеличивает совокупный спрос и ведет к расширению объема выпуска продукции и уровня занятости;
• увеличение суммы налогов сокращает располагаемый доход и ведет к сокращению расходов, снижению спроса и через него – к снижению объема выпуска продукции и занятости⁸.

Инструменты фискальной политики используются на региональном уровне, также как и на национальном, в  двух формах: как автоматические стабилизаторы  и как активные регулирующие меры.

Автоматические стабилизаторы - это такие механизмы в экономике, действие которых уменьшает реакцию  производства на изменения совокупного  спроса.

Главными экономическими стабилизаторами являются пособия  по безработице и подоходный налог. Особенности их действия состоят  в том, что, во-первых, смягчая последствия  изменений совокупного спроса, они  помогают стабилизировать выпуск продукции, во-вторых, они включаются автоматически, т.е. не нуждаются в том, чтобы  кто-нибудь решал, когда им следует  вступать в действие. Их способность стабилизировать выпуск продукции следует из того, что пропорциональный налог на доходы уменьшает величину мультипликатора, а это значит, например, что любое падение инвестиций ведет к уменьшению выпуска продукции на меньшую величину.

Однако автоматические стабилизаторы  не в состоянии решить множество  задач, которые стоят перед экономической  политикой, поэтому все правительства  пользуются мерами активной фискальной политики, которые состоят в регулировании  налоговых ставок и величины государственных  расходов⁹.

Государственные расходы  на территории осуществляются в форме  государственных закупок и социальных выплат (трансфертов), которые производятся федеральным правительством, региональными  правительствами, органами местного самоуправления.

Налоги также выплачиваются  правительствам разного уровня территориального управления. Макроэкономическое влияние, которое оказывает на развитие региона  фискальная политика, осуществляется через изменение величины конечного  спроса в регионе, поэтому оно  идентично для всех государственных  расходов и налогов независимо от того, правительство какого уровня их производит.

Величину этого влияния  на региональные макроэкономические показатели можно оценить через региональный мультипликатор. Поскольку региональные мультипликаторы могут существенно  различаться по регионам, то и влияние  идентичных мер фискальной политики на различные регионы существенно различается, т.е. идентичные в отношении всех регионов меры приводят к разным экономическим последствиям. Например, одинаковые по объему государственные закупки, произведенные в различных регионах, приводят к разному увеличению производства и занятости¹⁰.

Параметры фискальной экономической  политики, задаваемые на уровне национальной экономики, позволяют регулировать спрос для экономики в целом, однако они оказывают различное  влияние на разные регионы, в этой связи и возникает необходимость  в региональной дифференциации экономической  политики.

Дифференциация фискальной политики осуществляется по следующим  направлениям:

- региональная дифференциация  налоговых ставок;

- региональная дифференциация  государственных расходов, касающихся  как государственных закупок,  так и социальных трансфертов.

На первый взгляд региональная дифференциация фискальной политики выглядит как весьма эффективное средство для разрешения проблем отдельных  регионов. Действительно, за счет дифференциации ставок налогов можно увеличить  спрос в регионах, которые страдают от недостаточного спроса, и наоборот, уменьшить спрос в регионах, испытывающих его избыточное давление. К аналогичным  результатам приводят трансферты правительства, направляемые в проблемные регионы  с целью стимулирования в них  экономической политики.

Однако в действительности влияние мер фискальной политики на регион ограничивается множеством факторов.

Попытки стимулировать производство в отдельных регионах через увеличение конечного спроса в регионе при  помощи мер фискальной политики реализуются  через систему межрегиональных  и внутрирегиональных взаимодействий. Их эффективность зависит от соотношения региональных и межрегиональных мультипликаторов и вызываемого ими эффекта распространения, т.е. влияния изменения конечного спроса на поддерживаемый регион и через него на все другие.

В придачу к проблемам  межрегионального перераспределения  эффектов фискальной политики горизонтальная дифференциация налоговых ставок вызывает, как правило, сильную политическую оппозицию со стороны регионов, которые  оказываются объектами налоговой  дискриминации. В этом отношении  государственные расходы являются более гибким инструментом, поскольку  они могут дифференцироваться по регионам центральным правительством, а, кроме того, часть этих расходов приходится на региональные правительства  и органы местного самоуправления, которые могут проводить самостоятельную  политику.

Реальные возможности  использования средств фискальной политики органами территориального управления различных уровней для регулирования  регионального развития зависят  от государственного устройства страны, а также от распределения полномочий между властными органами различных  уровней: центральным, региональными правительствами, органами местного самоуправления¹¹.