Полномочия органов государственной власти Челябинской области в сфере земельных отношений

Большой интерес для нынешнего реформирования земельных отношений представляет организуемая в те годы подготовительная работа. Она отличалась предусмотрительностью, осторожностью, учетом условий и терпением, использованием оправданной секретности и нужной гласности, опорой на массовые материалы при подготовке законодательных нормативов. Была проявлена большая организационная гибкость тактических шагов и действий для перехода от стадии кулуарности к стадии гласности, от единичной проверки и узкого «почина» к массовой открытой подготовительной работе.

За три года до принятия Манифеста об отмене крепостного права в 1858 году повсеместно были организованы губернские комитеты, которые готовили свои версии проектов освобождения крестьян от крепостной зависимости. Из губерний поступали проекты предложений, которые обобщались в центре. Был организован специальный (земский) отдел центрального статистического комитета, осуществлялся сбор и изучение губернских материалов, проводилась корректировка первоначальных предложений14.

В настоящее время наша страна располагает огромным национальным земельным богатством, которое является прочной основой решения главных социально-экономических и политических проблем России.

Как показывает опыт многих стран, никакая экономическая реформа и, особенно в рыночных условиях, не дает ожидаемых результатов без решения социально-экономических и правовых аспектов земельных отношений и их государственного регулирования. Земельный вопрос, благодаря своей социальной остроте, всегда был, есть и будет основой экономической политики государства.

И сегодня в России самые острые проблемы сфокусированы на земельной политике, земельных отношениях. Поэтому вопросы земельной реформы в декабре 1997 года рассмотрены на заседании первого "Круглого столам у Президента Российской Федерации, с участием руководителей палат Федерального собрания, Правительства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации15.

И это справедливо. Ведь земельное хозяйство России многофункциональное и очень сложное. Наряду с сельскохозяйственными предприятиями, фермерскими хозяйствами, другими землепользователями, имеющими небольшие земельные участки, а их более 50 миллионов, на территории России функционирует более 150 тыс. населенных пунктов, около 2 тыс. крупных и средних городов, более 400 тысяч несельскохозяйственных предприятий и организаций.

А если к этому добавить еще протяженность и неравномерное размещение обжитых территорий России, пестроту и большие различия в качестве земель, наличие множества народностей и их национальные особенности, можно с уверенностью сказать, что от того, как развиваются земельные отношения - во многом зависит не только экономическая, но и социально-политическая обстановка в стране.

В соответствии с Законом Российской Федерации «О статусе военнослужащих» 16 - земельные участки получило более 28 тыс. семей военнослужащих на площади 49 тыс. га.

Значительная работа проведена в части правового обеспечения развития земельных отношений в России. Здесь можно выделить два основных направления. Это правовое регулирование земель как природного, ресурса и природного объекта и правовое регулирование земельного участка как объекта права собственности. В этих целях приняты такие основополагающие федеральные законы по земле, как Земельный кодекс Российской Федерации, "О государственном земельном кадастре" от 02.01.2000 № 28-ФЗ17, "О землеустройстве" от 18.06.2001 № 78-ФЗ18.

В развитие вышеуказанных и ряда других федеральных законов, связанных с земельными отношениями, многие нормативно-правовые акты по земле приняты Правительством Российской Федерации.

Основой преобразования земельных отношений и совершенствования земельного законодательства стала федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 гг»19, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 г. №694. В Программе поставлены цели и задачи земельной реформы, намечены сроки и этапы ее реализации. Программа сыграла значительную роль при установлении приоритетов в работе над основными законодательными актами, регулирующими земельные отношения.

Для успешной реализации задач земельной реформы в области правового регулирования необходимо осуществить ряд мероприятий. Прежде всего, это приведение в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации законодательных актов Российской Федерации, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, внесение изменений и дополнений с учетом правоприменительной практики в ранее принятые законодательные акты, а также таких основополагающих федеральных законов, как «О переводе земель из одной категории в другую»20, «О резервировании земель», «О территориальном зонировании». Федеральный закон «О плате за землю»21 необходимо привести в соответствие с положениями налогового законодательства о земельном налоге.

Таким образом, на современном этапе экономического развития страны, когда основной целью земельных преобразований является создание условий для вовлечения земли в хозяйственный и экономический оборот как объекта прав собственности и как особого объекта производства в сельском и лесном хозяйстве, завершается процесс перехода к реализации положений Конституции Российской Федерации о многообразии форм собственности, о равной защите всех форм собственности.

Важным в настоящее время является создание в России рынка земли и иной недвижимости с соответствующей инфраструктурой и адекватно функционирующей системой регулирования.

В тоже время, в целях обеспечения ликвидности рынка земли и недвижимости необходимо создать эффективный и дебюрократизированный механизм формирования земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, а также развитие рынка землеустроительных услуг; переход на основе государственного земельного кадастра к государственному кадастру недвижимости; совершенствование системы государственной регистрации прав на землю и другое недвижимое имущество и сделок с ними и формирование информационной базы землеустроительной документации; обеспечение перехода к преимущественно-конкурсному предоставлению земельных участков с их предварительным формированием как объектов недвижимости, предоставляемых в собственность или долгосрочную аренду в целях создания возможности кредитования будущего строительства под залог земельного участка, и организация эффективного контроля за охраной и использованием земельных ресурсов, направленного на сохранение и восстановление природных свойств земель.

В связи с внедрением рыночных отношений во все сферы экономики страны, возникла острая необходимость институционного разделения публично-правовых функций государства по регулированию рынка земли и иной недвижимости и правомочий государства как собственника недвижимого имущества - равноправного участника рынка. Она обусловлена тем, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования одновременно выступают как собственники земли и недвижимости, которые являются участниками гражданского оборота и рынка недвижимости в соответствии со статьями 124 и 125 Гражданского кодекса Российской Федерации22, с одной стороны, и осуществляют публично-правовые функции по государственному и муниципальному регулированию этого рынка на подведомственной территории в соответствии с конституционным и административным законодательством, с другой стороны.

Таким образом, органы государственной власти и органы государственной власти Челябинской области, являясь участниками рынка, обладают правом воздействия на этот рынок административными методами, что нарушает положение Конституции Российской Федерации о признании и равной защите частной, государственной и муниципальной форм Собственности и Гражданского кодекса Российской Федерации о равенстве правового положения участников гражданского оборота.

1.3 Правовое регулирование полномочий органов государственной власти в области земельных отношений

Государственное управление земельными ресурсами органами государственной власти осуществляется путем:

а) разработки и реализации законодательных и нормативно-правовых актов, федеральных и региональных программ и планов, а также отдельных мероприятий и решений органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации;

б) проведения государственной плановой, финансовой и инвестиционной политики;

в) обеспечения требований законодательства и нормативно-методических документов;

г) обеспечения механизма экономического стимулирования охраны и рационального использования земельных ресурсов;

д) контроля за состоянием земель, рациональным их использованием и охраной, привлечения к ответственности виновных в нарушении законодательства;

е) государственного лицензирования, сертификации и страхования;

ж) обеспечения государственного образования и пропаганды.

Государственным регулированием земельных отношений называется система мер, направленных на обеспечение рационального и эффективного использования земли, ее охрану, воспроизводство и повышение плодородия почв, сохранение и создание благоприятной для людей окружающей среды, на защиту прав собственности, владения и пользования землей путем осуществления комплекса организационных, правовых, экономических действий.

Кроме государственного, существует и рыночное регулирование земельных отношений. Государственное регулирование обеспечивает организационно-правовой базис, регламентирует экономические взаимоотношения субъектов земельного права. Рыночное регулирование осуществляется на основе взаимодействия спроса и предложения на землю как объект недвижимости в рамках существующей правовой базы и с учетом реальных условий производительного использования земельных участков.

Практика развитых стран показывает, что прямое организующее начало в формировании и регулировании земельных отношений всегда должно принадлежать государству, а рыночный механизм формируется в рамках существующего законодательства и в интересах граждан.

К основным задачам государственного регулирования земельных отношений относится:

• улучшение использования и охраны земельных ресурсов государства;
• сохранение и улучшение экологического состояния территорий;
• создание правовых, экономических и организационных предпосылок для функционирования всех форм собственности, владения и пользования землей и форм хозяйствования на ней.

Государственное регулирование земельных отношений в России включает:

• регулирование использования земли в качестве природного, социального и хозяйственного объектов;
• формирование многообразия форм собственности, владения и пользования землей;
• наделение правомочиями субъектов РФ и органов местного самоуправления по регулированию земельных отношений на своих территориях;
• обеспечение равенства участников земельных отношений в защите их прав;
• недопущение противоречащего закону вмешательства государства в деятельность граждан и юридических лиц по владению, пользованию и распоряжению землей;
• охрану земли и окружающей природной среды от порчи и нарушений;
• пресечение действий владельцев, пользователей и собственников земли, наносящих ущерб безопасности и обороне страны, нарушающих охраняемые законом права и интересы других лиц;
• обязательность мероприятий по государственному управлению земельным фондом для всех лиц независимо от типа их прав на землю;
• обязательность государственного регулирования при вовлечении земли в рыночный оборот (при функционировании земельных рынков, банков, страховых компаний и других институтов рыночной экономики).

Правильной организации государственного регулирования земельных отношений, формированию его адекватного содержания и методов осуществления способствует выполнение следующих основных требований:

1. Федеральное земельное законодательство устанавливает общие для всех субъектов Федерации начала регулирования земельных отношений, обязательные требования к учету и охране земель, мониторингу земель, землеустройству, государственному земельному кадастру, государственному контролю за использованием и охраной земель, а также определяет правовой режим земель, имеющих федеральное значение.
2. Соотношение земельного законодательства субъектов Федерации и нормативных актов органов местного самоуправления, регулирующих земельные отношения, устанавливается в соответствии с их полномочиями, определенными законодательством РФ, а также утвержденными федеральным законом договорами о разграничении полномочий по регулированию земельных отношений между различными органами государственной власти.
3. Регулирование земельных отношений осуществляется исходя из целевого назначения и правового режима земель в соответствии с категориями земель, определяемыми федеральными законами и законами субъектов Федерации.
4. Порядок использования земель внутри той или иной их категории определяется собственником, пользователем, владельцем, арендатором земельных участков в соответствии с природно-сельскохозяйственным районированием земель, их зонированием, территориальным планированием их использования и землеустроительной документацией.
5. При регулировании земельных отношений государство должно создавать экономические, правовые и организационные условия для поддержки рационального и эффективного использования земельных ресурсов, их охраны и повышения качества, для обеспечения территориальной и экологической устойчивости землевладений и землепользовании.
6. Развитие экологических методов регулирования земельных отношений должно осуществляться путем совершенствования платности землепользования, рентных отношений, стимулирования земледельцев и землепользователей за рациональное, эффективное использование земли, создания источников налоговых поступлений в федеральный и местные бюджеты.
7. Государственное регулирование земельных отношений должно осуществляться на основе научно обоснованных концепций и прогнозов экономического развития страны и ее регионов, отраслей производства, использования ресурсов, в том числе и земельных, на основе действующей законодательной и нормативной базы и механизмов регулирования.
8. Управление земельными ресурсами включает планирование их использования, зонирование земель, природно-сельскохозяйственное районирование, землеустройство, мониторинг земель и государственный земельный кадастр. Планирование развития территорий и их хозяйственного использования базируется на решениях органов исполнительной власти. Долгосрочная перспектива их развития определяется на основе социально-экономических программ, землеустроительной, градостроительной и иной документации.
9. Государство должно обеспечить использование и охрану земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с их природно-сельскохозяйственным районированием.
10. Земельные отношения должны регулироваться на основе достоверных, открытых и своевременных сведений о природном, хозяйственном и правовом положении земель Российской Федерации, местоположении и размерах земельных участков, их количественных характеристиках, правовом режиме, стоимостной оценке и иных необходимых сведений, то есть исходя из данных земельного кадастра, являющихся основой для организации использования земли всеми участниками земельных отношений.
11. Регулирование правовых, организационных, экономических, технологических и других мероприятий по использованию и охране земельных ресурсов, сохранению и повышению плодородия почв, недопущению необоснованного изъятия наиболее ценных земель из сельскохозяйственного и лесохозяйственного оборота.
12. Соблюдение земельного законодательства, прав и обязанностей субъектов земельных отношений, установленных норм, правил, нормативов; выполнение мероприятий по использованию и охране земель органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и должностными лицами, а также гражданами.