Анализ и совершенствование организационной структуры органов местного самоуправления

- регламентирует процесс управления муниципальным хозяйством;

- обладает механизмом разрешения противоречий с главой муниципального

- образования (преодоление «вето» главы 2/3 голосов).

Глава муниципального образования (избирается населением непосредственно):

- осуществляет непосредственное управление муниципальным хозяйством;

- самостоятельно  формирует   исполнительные   органы    и    назначает соответствующих должностных лиц;

- имеет право «вето» на решения представительного органа.

Данный вариант применяется в Ахтубинском сельском поселении.  В Ахтубинском сельском поселении действует представительный избранный (последние выборы состоялись в 2009г) орган – Дума, состоящая из 10 депутатов во главе с председателем.

Исполнительным органом является Администрация Ахтубинского сельского поселения во главе с Черных Вадимом Ивановичем, избранным в 2009г (является самым молодым главой района, 28 лет).

Разновидности этой модели  определяются,  как  правило,  объемом  полномочий главы муниципального   образования   -   прежде   всего   в   его   отношениях   с представительным органом.

Наиболее типичным способом формирования коллегиального представительного органа является избрание его  членов  через  одномандатные округа, охватывающие всю территорию муниципального образования.

Вариант 2.

Для  небольших  муниципальных  образований  (средних  и   малых городских, крупных   сельских   поселений)   наиболее  характерна   следующая модель организации местного самоуправления. Все делегируемые населением полномочия  реализуются в компетенции   коллегиального   представительного   органа,   состоящего   из депутатов, непосредственно избираемых населением. Для реализации своих решений представительный орган формирует соответствующие   исполнительные   органы   и   избирает    или    назначает соответствующих должностных лиц, наделяя их необходимой компетенцией3.

Многочисленность  средних  и  малых  муниципальных  образований обусловила большое разнообразие конкретных моделей организации местного  самоуправления по варианту   2,   различающихся   прежде   всего   по   механизму   реализации исполнительных полномочий.

В   наиболее   типичных   случаях   исполнительные   полномочия реализуются:

а)  высшим  должностным  лицом,  избираемым  для  этой  цели  из состава коллегиального представительного органа (модель «совет – «слабый» мэр»).

При этой модели высшее должностное лицо, как  правило,  является членом коллегиального  представительного  органа  и   председательствует   на   его заседаниях, руководит деятельностью исполнительных органов, согласуя вопросы  назначения или освобождения муниципальных должностных лиц с представительным органом.

Представительный орган, избирая высшее  должностное  лицо,  сохраняет  право решения кадровых назначений в  исполнительных  органах,  утверждая  и  отклоняя  все назначения и   увольнения,   а   также   осуществляя   непосредственный  контроль а деятельностью исполнительных органов;

б)  членами  коллегиального  представительного  органа  (модель «городская комиссия/муниципалитет»).

При  такой  модели  население  избирает  членов  коллегиального органа (муниципалитета), который является одновременно и представительным, и исполнительным органом власти. При этом представительные полномочия реализуются непосредственно коллегиальным органом. Одновременно каждый из членов  коллегиального  органа  реализует   те   или   иные   исполнительные полномочия, располагая для этого необходимым административным аппаратом.

В этом случае возможно также наличие высшего должностного лица, избираемого  из  числа  членов  коллегиального  органа  и  наделяемого,  как правило, только представительскими функциями и не имеющего никаких дополнительных полномочий;

в)    муниципальным    должностным     лицом,     назначаемым представительным органом с учетом профессиональной подготовленности (модель «совет – управляющий»).

При  реализации  этой  модели  коллегиальный  орган  состоит  из членов, избираемых населением, и осуществляет все традиционные представительные полномочия. Муниципальное должностное лицо (управляющий) нанимается представительным   органом   на   контрактной    основе    и    осуществляет исполнительные полномочия: руководит всей структурой исполнительной власти, производит назначения и увольнения муниципальных служащих, будучи самостоятельным в управлении муниципальным хозяйством в пределах, установленных решениями представительного органа. Управляющий может быть освобожден от должности по решению представительного органа.

Для   всех   моделей   второго   варианта,   характеризующихся превалирующим значением    коллегиального    органа,    важным    является     обеспечение согласованности возможных различных общественных интересов. Это в наибольшей степени обеспечивается путем избрания членов коллегиального органа всем населением муниципального   образования   (с   созданием    одного    или    нескольких многомандатных округов).

Вариант 3

Третий вариант наиболее характерен для малочисленных небольших муниципальных  образований  (как  правило,  сельских),  где   круг   реально решаемых вопросов местного значения незначителен. При этом все непосредственно делегируемые населением представительные и исполнительные полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (старосты).

Население оставляет за собой право решения наиболее принципиальных и важных вопросов местного значения, а также контрольные полномочия и реализует их посредством собраний (сходов) и местных референдумов. Избираемый населением глава муниципального образования осуществляет представительские функции, руководит  исполнительным  органом,  периодически   отчитывается   о   своей деятельности перед населением и может быть освобожден от должности решением, принятым населением муниципального образования на сходе или референдуме.

При  осуществлении  этой  модели  возможен   вариант   избрания населением не одного, а нескольких должностных лиц,  наделяемых  собственной  компетенцией по реализации  исполнительных  полномочий  (так,  наряду  со  старостой,  может избираться казначей, шериф и т.п.), либо формироваться периодически действующий орган (конференция), реализующий контрольные полномочия. Перечислить и  представить все современные    варианты    структурной    организации    органов    местного самоуправления вряд ли представляется возможным, так как в каждом конкретном муниципальном образовании разграничение компетенции между органами местного самоуправления  может  быть  осуществлено  сугубо  индивидуально,  в   целях наиболее эффективного решения стоящих перед местным сообществом задач.

Говоря об организационных  проблемах  на  муниципальном  уровне, необходимо также затронуть  дискуссию  вокруг  проблемы  малых  территориальных  единиц местного самоуправления, которая сводится, как правило, к двум позициям:

- для того, чтобы обеспечить достаточную самостоятельность муниципальных образований,  необходимо  иметь  значительную   финансово-экономическую базу, а     значит  -  муниципальное  образование  должно  быть настолько  крупным, насколько это позволяет иметь достаточные  доходные  источники  (как  правило,  на уровне района, крупного города), на нижестоящих уровнях предусматривается возможность создания общественного территориального самоуправления, не     обладающего ни властными полномочиями, ни хозяйственными правами;

- для  того,  чтобы  стимулировать   саморазвитие   малых   поселений   и сельсоветов, обустройство жизни  каждого  человека  именно  там,  где  он  проживает, необходимо предоставить   возможность   осуществления   местного самоуправления, реализации предоставленных  ему  экономических  и  социальных  прав   в   границах территорий, максимально приближенных к месту непосредственного  проживания  человека (как правило,  в  границах малого  поселения,  села,  сельсовета,  сельского округа), при этом на районном уровне предлагается организация территориальных подразделений исполнительной государственной власти.

Недостатком первой позиции является  фактическая  консервация  и даже усиление тенденции сосредоточения в районном центре всех более-менее значительных экономических и социальных  ресурсов  -  та  ситуация,  которая привела в последние два  десятилетия  Советской  власти  к  фактическому  обнищанию  и деградации малых городов и «вымиранию» сельских  поселений.  Следствием  является,  как правило, падение социальной  активности  и  экономической  инициативы  населения  вне районных центров.

Недостатком  второй  позиции  является  действительная  слабость экономических ресурсов   для   решения  всего   перечня   предметов   ведения    местного самоуправления, определенных законодательством, - тех вопросов  местного  значения,  решение которых и направлено на удовлетворение повседневных потребностей местных жителей.

Следствием является практическое подавление местных интересов таких муниципальных образований и их населения интересами государственных органов власти субъекта Федерации (а зачастую - и просто субъективными интересами государственных должностных лиц).

Разрешением  этих  противоречий,  на   наш   взгляд,   является предусмотренная Федеральным законом «Об общих принципах организации местного  самоуправления в Российской Федерации» схема двухуровневого местного самоуправления (пункт 3 статьи 6  Закона).

Достаточно интересный опыт в организации деятельности такой схемы местного  самоуправления  накоплен  в  Липецкой,  Пензенской,  Псковской  и, особенно, Астраханской областях.

Не менее сложной проблемой является формирование финансово-экономической базы, способной обеспечить реальную самостоятельность органов местного самоуправления.

Так же важной проблемой для сельских поселений является проблема сокращения численности служащих. Эта проблема коснулась и Ахтубинского сельского поселения. 

 

3.2 Предложения  по совершенствованию организационной структуры Ахтубинского сельского поселения

 

Не вызывает сомнения, что необходимость проведения организационных изменений не может возникать без какой-либо существенной причины. Это из кубиков легко что-то построить, потом сломать и построить нечто другое. А когда речь идет об органов местного самоуправления, необходимо не один раз все хорошенько взвесить и лишь потом приступать (или не приступать) к изменениям. Серьезные организационные изменения влекут за собой и серьезные издержки, причем как прямые, так и косвенные. Поэтому предварительно надо спрогнозировать, стоит ли овчинка выделки.

        Разумеется, издержки  существенно зависят от масштаба  изменений.

Масштаб же организационных изменений определяется задачей, которую требуется решить. Если абстрагироваться от деталей, то по сути, необходимость в изменении организационной структуры органов управления вытекает либо из уже прошедших, либо прогнозируемых изменений во внешней либо внутренней среде, которым новая структура должна соответствовать.

Скажем более, совершенствование организационной структуры редко выступает как единственное «лекарство» от проблем, а является составной частью «комплексной терапии». Но изменения во внешней либо внутренней среде органов управления не обязательно влекут за собой изменения в оргструктуре.

Однако нельзя сводить все только к реагированию на изменения внешней и внутренней среды организации. В некоторых случаях речь может идти и о повышении эффективности функционирования нормально функционирующей организации.

        Требования к организационной структуре - это, по сути, ряд условий и ограничений, которым структура должна соответствовать. Требования можно с некоторой долей условности разделить на общие и специальные. Общим требованиям оргструктура должна соответствовать независимо от тех задач, которые она выполняет, а специальные требования определяются целями изменения структуры.

Если говорить об общих требованиях к организационной структуре, то не вызывает сомнений, что в любом случае она должна быть:

- прозрачной, то есть быть понятной и очевидной для работников, граждан, обращающихся за услугами в органы управления;

- хорошо управляемой, то есть структура организации должна быть такой, чтобы все управляющие воздействия точно и своевременно формировались, выполнялись и анализировались;

- рентабельной, то есть затраты на поддержание такой структуры должны находится в известном соотношении с финансовыми результатами хозяйственной деятельности органов, а так как доходы органов управления формируются за счет федерального бюджета, то «раздувание аппарата» и усиление бюрократических процессов просто не допустимо.

        Что касается  специальных требований к организационной  структуре, то они, как было сказано выше, определяются целями организационных изменений.

        Однако следует помнить, что даже спроектированная самым оптимальным образом организационная структура будет нежизнеспособной, если муниципальные служащие недостаточно квалифицированы и не мотивированы на достижение поставленных целей.