Службы делопроизводства в дореволюционной России

Полномочия Сената были ограниченны, теперь он мог лишь давать замечания  на ранее изданные законы, отменялась его обязанность рассматривать отчеты министерств.

Для укрепления центрального правительственного аппарата манифестом от 8 сентября 1802 года были созданы первые восемь министерств. Коллегии были сохранены, они вошли в состав министерств (по одной или по нескольку коллегий в одно министерство). Канцелярия при министре осуществляла связь с коллегией.

Министры единолично решали наиболее важные вопросы, не вмешивались в текущие дела коллегий. В управлении не было чёткого распределения функций между коллегиями из-за смешения коллегиального и единоличного начал, и это делало аппарат громоздким и малоспособным к оперативному управлению. Поэтому в отдельных министерствах начал утверждаться принцип единоначалия, который далее распространился.

Министерство возглавлял министр, назначавшийся императором  и ответственный только перед ним, а во время его отсутствия – его заместитель (товарищ министра). При министре существовал совет (для рассмотрения важных дел). Он являлся совещательным органом, в который входили директора департаментов.

Рабочий аппарат министерств  состоял из департаментов, которые  делились на отделения, а отделения - на столы. В крупных по объему компетенции департаментах создавался совещательный орган из директора департамента и начальников отделений - общее присутствие, которое, как и совет при министре, не являлось коллегиальным органом управления.

С изменением структуры государственного аппарата происходит реорганизация делопроизводства, которому придавалось большое значение в организации управления. Законом 1811года установлено единообразие производства дел во всех министерствах.

Единообразными по функциональному  назначению стали канцелярии - структурные части учреждений, где сосредоточивалось «все письмоводство». Чётко были определены их структура и задачи. По «Общему учреждению министерств» 1811 года в каждом министерстве была создана канцелярия для решения как общих дел, относившихся ко всем департаментам, так и дел, подлежавших разрешению непосредственно министром. Канцелярия была рабочим органом, координировавшим делопроизводство и осуществлявшим связь со всеми структурными подразделениями министерства, подчинёнными и другими учреждениями. Она имела такую же структуру, как и департамент (отделения и столы). Для выполнения технической работы в канцелярии был предусмотрен большой штат секретарей, писцов, переводчиков.

По назначению, способу  составления и характеру исполнения служебные документы учреждений XIX века можно разделить на четыре группы: 1.-внутренние документы; 2.- переписка («отношения») присутственных мест и властей; 3.- просительские документы; 4.- акты, договоры, обязательства.

Среди внутренних документов выделяются «докладные дела и бумаги» - документы, отражающие подготовку вопроса к слушанию (докладная записка, представление). Процесс рассмотрения вопросов фиксировался в журналах заседания, протоколах, мемориях (краткое изложение журнала). Решения по рассмотренным вопросам оформлялись определениями или приговорами. Для их исполнения или доведения до сведения составлялись указы, предписания, выписки из журналов, доклады. Вид документа в этом случае определялся уровнем учреждения и его компетентностью.

Также к внутренним относились документы о прохождении государственной службы, должностные инструкции, регистрационные журналы, описи, ведомости дел.

В XIX веке увеличился состав финансовых документов (государственная роспись, финансовая смета, дневная кладовая записка (записка о вкладах) и другие). Особой категорией документов были отчеты: финансовые («отчеты в суммах»), о результатах деятельности («отчеты в делах»). План улучшения работы министерства назывался «отчетом в видах и предложениях».

При переписке использовались такие виды документов как, отношения, сообщения, ведения, уведомления, доношения, представления, рапорты. Переписка была строго регламентирована. Порядок обмена документами всех учреждений был определен законами. Так, например, Сенат обменивался с Синодом посредством взаимных ведений, с учреждениями и лицами, не подчиненными Сенату, - копиями своих определений, канцелярия Сената посылала министрам запросы, на которые департаменты министерств отвечали отношениями. Департаменты, отделения и общие собрания Сената обменивались между собой ведениями и известиями. Министры посылали на имя императора в Государственный совет и Комитет министров доклады, отчеты, представления или записки, в министерство финансов - планы (табели) расходов на следующий год. Между собой министерства обменивались отношениями или сношениями, с департаментами министерства и губернаторами - предложениями и предписаниями, получая от них представления, докладные записки и ежедневные мемории (сведения о текущих делах). Губернские учреждения получали от Сената указы, от губернаторов - предложения, от равных себе учреждений - сообщения и отношения, в вышестоящие учреждения посылали рапорты, донесения, представления.¹⁶

Переписка с частными лицами состояла из просительских дел и бумаг, которые выделялись в особую группу. Просительские документы подавались частными лицами в присутственные места и властям. Большую часть документов этой группы составляли прошения. В них обычно излагалась просьба. Существовало несколько видов прошений: тяжебные (о праве собственности и владения), исковые (о договорах, вознаграждениях за убытки, обиды), встречные (с предъявлением обратного иска против истца), мировые (о прекращении спора или иска по взаимному соглашению), доносы (о преступлениях, злоупотреблениях или проступках).                       

Второй вид просительских  документов составляли жалобы - прошения, подаваемые тяжущимися сторонами в  высшие учреждения на решения или действия других учреждений или должностных лиц.

К третьему виду просительских  документов относились отзывы - документы, подаваемые высшему в уголовном судопроизводстве учреждению с жалобой на приговоры низшей судебной инстанции.

Большую группу документов в делопроизводстве учреждений XIX века составляли акты. Законы понимали под актами  широкий круг документов. К актам относились документы, которые в определенной форме фиксировали политические или экономические сделки, договоры. Также к ним относились документы гражданского состояния и все документы, которые могут быть доказательством при решении гражданских дел. Виды актов определялись их содержанием и порядком засвидетельствования. Законы предусматривали составление трёх видов актов: укрепления имущества, актов состояния и актов присутственных мест.

Регламентировался не только состав документов, но и порядок  их составления. Ко многим законам прилагались формы документов часто с описанием структуры текста. Давались формы трафаретных текстов ответов министра, управляющего экспедицией, губернатора. Этим преследовалась цель упрощения и сокращения объема документа, чёткого формулирования сути вопроса. В XIX веке появляется большое количество руководств по составлению документов, которые часто оформлялись в виде письмовников и пособий для чиновников .

Регламентировалось чёткое оформление внешних признаков документа, например, предписывалось, обозначать вид документа.

Текст документа предписывалось разделять на заглавие, где излагалась причина издания документа, изложение обстоятельств и заключение, в котором давались распоряжения или предписания, высказывались мнение или жалоба. Регламентировалась и лексика отдельных видов документов, формировались устойчивые словосочетания.

Сложились правила подписания документов. Право подписи документов имели начальствующие лица. Вид подписи зависел от характера документа, соподчиненности учреждений и отдельных лиц.

В 1830 году стали заготавливать бланки, то есть писать часть реквизитов документа на бумаге заранее, для того чтобы ускорить ход дел и уменьшить нагрузку на канцелярских служащих.

Законодательно было установлено, на какой бумаге какие документы  писать. Так, все документы канцелярского делопроизводства (переписка, журналы, реестры, записки) составлялись на простой бумаге, а прошения, жалобы, отзывы и акты писались на гербовой бумаге. Чиновники должны были строго соблюдать правила использования бумаги для составления того или иного документа.

«Общим учреждением министерств» 1811года устанавливался единообразный порядок производства дел во всех министерствах, их департаментах и отделениях. Процесс делопроизводства делился на следующие этапы:

1.  порядок вступления  дел;

2.  движение их, или  собственно так называемое производство;

3.  отправление дел;

4.  ревизия;

5.  отчеты.

Были чётко выделены основные этапы работы с документами: организация приема документов, направление на исполнение и исполнение, контроль за исполнением и отправка.

Порядок вступления дел регулировал  направление основных документопотоков. Исполнение дел было определено отдельно для канцелярии министра, департамента, совета министров, общего присутствия департамента, особенных установлений (канцелярий при директоре департамента).

Документы поступали непосредственно  министру через канцелярию или в департаменты. Министр получал указы и повеления верховной власти, документы других министерств. Представления от подчиненных органов направлялись министрам лишь по особо важным или срочным делам. На имя министра подавались отзывы на его предписания и жалобы на действия департаментов, секретные документы. В отделениях канцелярии министра исполнялись секретные документы и те, которые требуют особого распоряжения министра. Также канцелярия министра выполняла такую важную функцию, как правильное распределение документов по департаментам.

В департаменты поступали  предписания министра, документы  на имя министра, присылаемые из его канцелярии, документы департаментов  того же или другого министерства, представления местных учреждений, отзывы на предписания министра, а так же требуемые сведения и ведомости.

Распределял документы по департаментам директор канцелярии. Он проставлял дату поступления и докладывал о них министру. На документах, которые, по мнению министра, были срочными или требовали разъяснения, директор делал отметку «нужное». Предписания министра и документы с надписями «нужное» и «в собственные руки» немедленно передавались директору департамента, и он был обязан на следующий день дать необходимые сведения или исполнить документ. Такие документы регистрировались в «особенном кратком реестре» канцелярии. После исполнения документы скреплялись директором департамента и представлялись на подпись министру. Остальные документы распределились директором канцелярии по отделениям или столам для исполнения в соответствии с резолюцией министра. Документы дополнялись необходимыми сведениями и докладывались директору департамента начальниками отделений. По документам, требовавшим разъяснения и справок, составлялась записка с подписью начальника отделения и скрепою столоначальника. Справки, сведения, записки, переводы подписывались теми, кем они были составлены.

В Совете министра рассматривались документы об изменении управления, дополнении и изменении законов, производстве в чины и определении наград, а также привилегии на изобретения, жалобы на департаменты. В Совет министра эти документы поступали из канцелярии министра или департамента с записками, в которых излагалось мнение директора департамента.

Решение Совета министров записывалось в журнал, который представлялся министру директором канцелярии. Согласие министра фиксировалось собственной записью его в журнале: «исполнить». Поскольку Совет не имел исполнительской власти, то после утверждения его мнений министром исполнение документов передавалось департаментам. Директор департамента и Совет министра могли давать министру только представления и рекомендации, а решение министр выносил самостоятельно.

По срокам исполнения документы  делились на три категории: - «текущие», - «чрезвычайные» и «не терпящие времени».

К текущим документам относились срочные ведомости, донесения, представления по личному составу. Они исполнялись по заранее установленным срокам и правилам. Решения по этим документам принимались в департаментах, исполнялись они в отделениях.

Документы «чрезвычайных  сроков» нельзя было исполнить на основе действовавших узаконений, и разрешение вопросов, затронутых в них, требовало издания дополнений к узаконениям.

Документы «не терпящие времени» - это срочные документы, чаще всего  связанные с интересами казны.

В первую очередь исполнялись  документы «чрезвычайные» и «не  терпящие времени», но срок исполнения этих документов был значительным (от 2 до 6 недель, но не более шести месяцев со дня вступления дела). Такие значительные сроки исполнения документов объясняются тем, что каждый документ, в том числе и срочный, должен был пройти сложный путь по всем ступеням бюрократической лестницы. Так, документы, решения по которым принимал министр, не могли миновать рассмотрения их в департаменте, а оттуда они спускались в отделения, столы, а затем вновь поднимались по той же «лестнице».

Процесс регистрации документов также был сложным. Поступившие  документы регистрировались на всех ступенях движения: в канцелярии министерства, в департаменте, отделении.

В канцелярии министра вёлся общий журнал поступивших документов, в котором излагалось краткое содержание документа, указывались номер, учреждение или лицо, от которого документ получен, дата поступления. Кроме этого, в каждом отделении канцелярии был свой частный журнал входящих документов, где регистрировались только те документы, которые рассматривались в самой канцелярии и не относились к ведению департаментов.