Службы делопроизводства в дореволюционной России

В XVI веке усилилось значение письменного делопроизводства. Так, губная Белозерская грамота 1539 года обязывала губные головы при проведении розыскных действий руководствоваться специальным документом - губной грамотой, списки которой должны были находиться в каждой волости, и требовала от лиц губного управления представлять в письменном виде отчетность о своей деятельности. Выборы земского старосты оформлялись записью подьячего, к которой «все избиратели прикладывали руки». Земской староста расход мирских денег записывал в расходную книгу. Статья 72 Судебника 1550 года предписывала канцеляриям местного, управления ежегодно присылать в Москву копии разметных книг (с раскладкой податей).¹

О необходимости документирования судебного процесса говорилось в Судебнике и актах местного управления.

В законах уделялось особое внимание составлению документов и  правилам их оформления, например, следующим образом устанавливалась процедура изготовления в боярском суде судного списка (протокола): составленный дьяком в ходе рассмотрения дела судный список переписывался подьячим «с черна начисто» в присутствии судей-бояр, чтобы воспрепятствовать искажению смысла записи в пользу той или иной стороны, сверялся дьяком («дьяку же дела все справити самому») и удостоверялся («к тем делам дьяку рука своя приложити»).² Далее, окончательный текст протокола читался судьями.

В местных учреждениях  делопроизводство велось параллельно  двумя писцами (земским и наместническим дьяками). При рассмотрении дел наместниками судный список писал земский дьяк, а копию - дьяк наместника. Документ, составленный земским дьяком, подписывался старостой и целовальниками, присутствовавшими на суде. Запрещалось рассматривать дела без старосты и без целовальников, в этом выражался контроль за деятельностью наместников.

В 1649 году был введен ряд норм о порядке письменного оформления различных договоров, установлена форма договора - крепости, которым обычно оформлялись сделки на земельное владение, крепостных крестьян, кабальных холопов, составленного, удостоверенного и зарегистрированного площадными подьячими.

Образцы документов помещались в специальные «образцовые» книги, типы отдельных документов приводились в «азбуках» и «письмовниках», которыми пользовались при составлении документов.

Формуляры каждого вида документа, тексты которых имели определенную схему построения и унифицированное оформление складывались на основании норм закона и делопроизводственной практики. Типовой формуляр документа XV—XVII веков представлял собой единый текст. Такие его реквизиты, как наименование вида, автор, дата, а иногда и адресат, не выделялись из текста.

В период приказного делопроизводства изменяется техника документирования: на смену уставу и полууставу приходит особый тип письма делопроизводственных документов - скоропись, дорогостоящий пергамент заменяется бумагой.

Законченные делопроизводством  документы  по мере их поступления в канцелярию и исполнения формировались в дела - столбцы. Также документы могли формироваться по номинальному признаку (за основу объединения документов бралось наименование вида), хронологическому признаку (когда документы подбирались либо за определенный период, либо по времени их составления), по географическому признаку (главным критерием при подборе документов являлось наименование местности, на которой находились их авторы или корреспонденты).

Основным признаком заведения  дел был вопросный, когда расположение документов определялось логикой решения вопроса. Первым в деле был инициативный документ (челобитная, память, выписка из журнала заседания присутствия), за которым следовали распросные речи, сказки, выписки-справки и другие документы. Завершалось дело приговором (решением) и указной грамотой. Иногда к такому комплексу могли подклеить документы по другому вопросу, и тогда образовывался сборник дел.³

В деле находились как подлинные  документы, так и черновики тех документов, которые отправляли адресатам.

Нумерации листов-склеек на лицевой стороне столбца не было и нужно было прочитать все документы, чтобы установить цельность всего столбца. Для того что бы найти какого-либо документ нужно было также раскатать весь столбец, что являлось большим неудобством и заставило заводить в делопроизводстве тетради и книги, которые копировали столбцы или составлялись самостоятельно. Поэтому столбцы и тетради в большинстве своём повторяют одно и то же, особенно по вопросам прихода и расхода.

Особое внимание уделялось  хранению документов. Их хранили в ящиках, мешочках, которые помещали в лари или сундуки, а в некоторых приказах - в шкафы. В Судебнике 1550 года, в Уложении 1649 года московское правительство требовало от дьяков и подьячих хранить «государевы и челобитчиковы дела со всяким опасением и радением» не в частных дворах и подворьях, а в «городах-крепостях», в казенных помещениях приказных палат, дворцов, дворов и изб, за печатями, под угрозой потери права приказной службы и наказания кнутом за нарушение требований закона, направленных к хранению в целости и порядке «государевых дел». От воевод, старост и земских судей в случае отсутствия безопасных помещений требовали постройки специальных «каменных» хранилищ для содержания в них актовых книг прежних лет.⁴ Этим оформлялось понятие архива, как собрания исторических документов и документов государственных учреждений.

Документы описывались, учитывались и наряду с другими ценностями передавались по росписным спискам, составляемым при смене воевод. В центральных и местных учреждениях составлялись описи дел по годам и периодам воеводства, по местности, в которой созданы документы, по содержанию.

Итак, можно сделать вывод, что в XV—XVII веках сложились навыки работы с документами: были созданы формы документов, появились законодательные указания о порядке документирования,  выработана терминология делопроизводственных документов. Разграничение функций служилых людей стало основой направления движения документов в учреждении. Документы подвергались группировке, описывались, охранялись. Создавались архивы. Делопроизводство основывалось на нормах обычного права, а не регулировалось специальным законом. Задачи и функции учреждений, а так же права и обязанности должностных лиц не были закреплены законодательно.

Работа с документами  сосредоточилась в руках особого  аппарата — дьяков и подьячих, число  которых к концу XVII века достигло 4657 человек.⁵ В это время образовалась категория людей, занятых «приказной работой», которая выделялась из общей службы. Следовательно, формировалась отрасль государственной службы и появилась потребность в подготовке кадров. Главным принципом пригодности подьячего к приказной работе становится профессионализм.

Сосредоточение в руках  царя права решать важнейшие вопросы  государственного управления  и установление практики, когда всякое повеление царя считалось законом, свидетельствуют о начавшемся переходе от сословно-представительной монархии к преобразованиям XVIII века.

II. Коллежское делопроизводство.

Административный хаос, вызванный  отсутствием в прежних учреждениях  установленного законом порядка, общих письменных форм документов, постоянных сроков для производства дел, побудил правительство искать новые формы государственного устройства.

После длительных поисков и переработки найденных образцов появляются новые учреждения бюрократического типа и регламенты для них, определяющие точно состав, организацию, компетенцию и делопроизводство. 

В 1711 году был создан Сенат  как высший орган управления с функциями правосудия, решения финансовых вопросов, общих вопросов управления отраслями государственного хозяйства. Сенат заменил Боярскую думу, но в отличие от неё он выполнял законодательную роль эпизодически. Сенат имел право принимать постановления по вопросам, которые коллегии не могли решить самостоятельно, а также посылать нижестоящим учреждениям указы от своего имени. В период с 1726 года до конца XVIII века, когда при императорах стали возникать как высшие законодательные и распорядительные учреждения различные советы и кабинеты (Верховный тайный совет (1726— 1730), Кабинет её императорского величества (1731 — 1741), Совет при высочайшем дворе (1769—1801) и другие). Сенат был подчинен им, должен был отчитываться перед ними и исполнять их предписания.⁶ Постепенно Сенат превратился в исполнительное учреждение, решавшее текущие вопросы управления. За ним осталась лишь роль высшего суда — судебная апелляция.

В 1719 году был определен состав канцелярии Сената: обер-секретарь, секретари, переводчик, нотариус, актуариус, регистратор, канцелярист, переплетчик, вахмистр, также были регламентированы их обязанности. Вопросы, рассматривавшиеся Сенатом, решались коллегиально.

С 1711 года Канцелярия Сената занималась вопросами комплектования штатов новых учреждений (коллегий) и определением должностных окладов.

Первым центральным учреждением  нового типа была Бурмистерская палата, открытая в 1699 году в Москве, которая ведала посадским населением. Она была предшественницей Главного магистрата, созданного в 1720 году на правах коллегии. К концу первой четверти XVIII века вместо 44 приказов было создано 12 коллегий, каждая из которых ведала определенной сферой управления и подчинялась Сенату. Главными считались три коллегии: Чужестранных дел, Военная, Адмиралтейская. Коммерц-коллегия, Мануфактур-коллегия и Берг-коллегия ведали торговлей и промышленностью. Компетенцией Камер-, Штатс- и Ревизион-коллегий были финансы. Юстиц-коллегия ведала судопроизводством, Вотчинная — дворянским землевладением. Главный магистрат управлял городами.⁷

Особое место среди  других коллегий занимала Духовная коллегия (Святейший Правительствующий Синод), которая играла роль высшего органа церковной власти.

Коллегиям подчинялись губернские канцелярии во главе с губернаторами.

Преимуществом коллегий над  приказами было коллегиальное обсуждение и решение дел, единообразие структуры, более четкое разграничение функций, строгая законодательная регламентация прав и обязанностей.

Учреждения XVIII века создавались путём объявления закона или реформой. Статус и устройство каждого государственного учреждения оформлялись регламентом. Регламенты коллегий обсуждались в Сенате. На основании утвержденных регламентов отдельных коллегий и практической деятельности был составлен общий регламент — Генеральный, который был утвержден 28 февраля  1720 года. Генеральный регламент определял задачи, функции, структуру и порядок работы коллегий. Он был первым законодательным актом дореволюционной России, определявшим порядок делопроизводства, который действовал до 1917 года. В Генеральном регламенте была установлена большая дифференциация должностей и должностных обязанностей.

Коллегия состояла из присутствия (общего собрания членов) и канцелярии. Регламент определял состав присутствия коллегии: (президент, вице-президент, советники, асессоры), обязанности его членов, так же устанавливал порядок проведения заседания. Для того чтобы высшее должностное лицо не оказывало давления на низшего по должности члена присутствия, предлагалось первым высказывать свое мнение асессорам, затем советникам и после них — вице-президенту и президенту. В случае если при принятии решений голоса разделялись поровну, принятым считалось то решение, за которое проголосовал президент.

В Генеральном регламенте была подробно описана организационная  работа канцелярии и был определён  её состав. Возглавлял канцелярию секретарь, который осуществлял общее руководство делопроизводством коллегии. Секретарь готовил дела к заседанию коллегии и докладывал их. От того, как секретарь подготавливал дело к слушанию на заседании, нередко зависело и решение вопроса коллегией. Также секретарь вёл учет решённых и нерешённых дел и хранил печать коллегии. Секретарь должен был хорошо знать законодательство России и в своих докладах в необходимых случаях обязательно должен был ссылаться на соответствующие законы.⁸ Также секретарь должен был помечать входящий номер и дату получения поступивших в коллегию документов, что имело значение при определении очерёдности слушания дел.

В Генеральном регламенте были определены обязанности и других членов канцелярии. Нотариус вёл протоколы по определенной форме, наблюдал за исполнением решений, принятых коллегией.

Актуариус регистрировал  документы и разносил их исполнителям.

Регистратор отвечал за оформление указов, подготовленных в коллегиях, вёл журналы входящих и исходящих документов.

Копиисты переписывали тексты документов набело.

Переводчики осуществляли переводы с иностранных языков, а для  устных переводов существовала должность толмача.

Экзекутор надзирал за порядком в канцелярии.

Для чёткого выполнения всех канцелярских обязанностей было необходимо обучение и Пётр I Указом от 10 ноября 1721 года предписал Сенату организовать школу, "где учить подьячих их делу, а именно цыфири, и как держать книги, ко всякому делу пристойные", так как профессиональный чиновник должен был знать арифметику, форму книг, табели и стили письма.⁹

Законодательство XVIII века уделяло большое внимание составлению документов. Так, все виды договоров, кроме мелких сделок, должны были заключаться в письменной форме. Закон от 19 июля 1700 года требует, чтобы в челобитных излагалась лишь сущность жалобы. В документировании судебной деятельности упростилась форма вызова сторон в суд. Извещение о вызове могло быть и устным. Оно выдавалось на основании поступившей челобитной или искового заявления. В процессуальном действии, наоборот, усиливается значение письменного его оформления.

В Генеральном регламенте 1720 года давались общие правила составления документов, регламентировалось написание отдельных реквизитов. Составлять документы предписывалось в соответствии с уставами и резолюциями, а такие документы как дипломы и патенты составлялись по "генеральным формулярам" (образцам). Обязательность составления документов по образцам предусматривалась многими законодательными актами.