Службы делопроизводства в дореволюционной России

Нормативными актами пытались регулировать и обмен корреспонденцией. Устанавливалось, например, что Сенат посылает указы, об исполнении которых получает рапорты.

Закон "Учреждения для  управления губерний" подробнее  определил порядок обмена документами между учреждениями. Переписка оформлялась несколькими видами документов, такими как: донесение (сообщение нижестоящего учреждения или должностного лица вышестоящему учреждению или лицу), экзекуция (донесение об исполнении), рапорт (сообщение низшего должностного лица высшему), требование (его посылало вышестоящее учреждение или должностное лицо), ведение (сообщение одного учреждения другому, не связанного соподчиненностью). Итак, сверху вниз шли указы и повеления, снизу вверх — рапорты и донесения. Равностоящие учреждения обменивались сношениями и сообщениями. Создавалась иерархия не только учреждений, но и документов.

Указом 1711 года «О порядке заседаний и делопроизводства» регламентировался порядок решения вопросов. Этим указом устанавливался принцип единогласного решения дел, рассматривавшихся в Сенате, но такой порядок был отменен указом 1714 года, в котором предписывалось выносить решение по большинству голосов, а если Сенат не мог вынести решение, то свои предложения и мнения должен был сообщать царю. Обсуждение и решение вопросов, подведомственных Сенату, проводилось общим собранием сенаторов. В Сенате дела слушались в порядке, определенном особым реестром («а не выбором»). При помощи песочных часов генерал-прокурор, ведущий заседания, устанавливал регламент выступлений. Все решенные вопросы записывались в протокол, который подписывали все члены Сената. Менее важные вопросы рассматривались в возникших в разное время структурных подразделениях Сената.

В коллегиях сначала рассматривались  государственные дела, а затем  частные. После доклада секретаря  каждое дело обстоятельно обсуждалось, и члены коллегии высказывали свое мнение свободно «по правому своему разумению и совести». Особое мнение записывалось в протокол. Все члены коллегии скрепляли решения и подписывали указы по принятым решениям.

В XVIII веке произошли существенные перемены в делопроизводстве, особенно в документировании деятельности государственного аппарата. Изменился состав документов. Законодательные и распорядительные акты назывались указами, регламентами, протоколами, резолюциями, приговорами, инструкциями, наказами. В названии документов появилась иноязычная терминология. Например, закон о государственной службе назван Табелем о рангах, закон о крестьянских податях и повинностях — Плакатом, военно-уголовный кодекс — Воинским артикулем.¹⁰

Появились такие виды документов как диплом (документ, удостоверяющий принадлежность лица к дворянскому сословию), патент (свидетельство о чине, сане, воинском звании или ученой степени) и другие. Челобитные стали называть прошениями или прошениями челобитчиков. Вместо приходных и расходных книг появляются приходно-расходные книги.

Произошли изменения и  в составе статистической документации. Они были связаны с переходом  от подворной переписи к подушной. Списки населения назывались «ревизскими сказками». Учет земли, населения, посевов, скота и его продуктивности в хозяйствах крупных феодалов-вотчинников отражался в отчетах, так же значение статистических источников имеют и церковные метрические книги. Появились книги, отражающие организацию труда крепостных, записные книги мирских старост, в которых фиксировались сборы на мирские нужды, так же существовали штрафные журналы, в которых отражался административно-полицейский режим.

Изменилась и форма  документа, влияние на которую оказало  введение в 1699 году гербовой бумаги. Было утверждено три образца бумаги разной стоимости. Изображения «клейма» (государственный герб — двуглавый орел) были разных размеров соответственно стоимости бумаги: «большое клеймо», «среднее» и «меньшее». Под клеймом указывалась стоимость бумаги. С 1719 года рядом с ценой указывался год выпуска бумаги, с 1720—1723 гг. цена листа не указывалась. Проставление клейма в установленном месте организовывало текст документа, создавало определенность его размера.¹¹

В 1700 году указом Петра I были отменены столбцы. Они были заменены тетрадями. Введением новой формы документов достигались экономия бумаги,  большая надежность хранения, ускорение справочной работы по документам, так же сокращалась переписка, так как при столбцовой форме легче было составить новый документ, чем отыскать старый. В общем, изменение формы документа повлияло на организацию всего делопроизводства. 

Изменился и формуляр документа. Он имел самостоятельно оформленные  реквизиты: вид документа и адресат выделялись в отдельную строку над текстом, автор указывался в подписи, дата составления документа ставилась над текстом.

В коллегиях документы  принимали секретари, и осуществлять это они должны были только в самом учреждении, так как это подчёркивалось в Генеральном регламенте, и в «Учреждениях для управления губерний». Указы царя и Сената предписывалось распечатывать президенту или вице-президенту коллегии, старший советник принимал и распечатывал письма от других коллегий и из провинций.

Был регламентирован и  порядок приема доношений: они принимались  в коллегии («а не в дому» президента), вскрывались секретарем в присутствии членов коллегии, далее доношения регистрировались, и назначался день рассмотрения дела.

Отметку о поступлении  документа (в верхнем правом углу или по верхнему полю первой лицевой  стороны документа) делал секретарь. Он проставлял дату поступления, номер, пометку на поле о том кому передать документ на исполнение. Далее работу с поступившим документом продолжал регистратор. Он проставлял номер и дату получения, в общем журнале («повседневной записке») записывал содержание документа с указанием, кому послано на исполнение. Кроме того, для учета входящих документов велись две книги («регистратуры») «С» и «D». В книгу «С» записывались в хронологической последовательности документы, полученные от царя и Сената, к ней прилагался реестр зарегистрированных документов; в книгу «D» записывались документы, поступившие из других коллегий и местных учреждений. К книге "D" составлялся реестр с указанием адресатов (коллегий и провинций, откуда получены документы). Исполнитель, принимая документ, расписывался в квитанционной книге.

Регистрация исходящих документов так же проводилась в специальных  книгах («регистратурах») «А» и «В». В книге «А» регистрировались документы, адресованные царю, при этом указывались дата документа и его краткое содержание. Затем копиист переписывал в книгу текст документа «с числом и подписанием всех чинов». В книге «В» таким же образом регистрировались документы, отправляемые в другие коллегии, губернским учреждениям и отдельным лицам. Аналогичный способ регистрации вводился и в местных учреждениях.

В соответствии с законом  «Учреждения для управления губерний» 1775 года для входящих документов вёлся «реестр входящих бумаг», для исходящих - реестр документов, посылаемых в вышестоящие учреждения (рапорты, донесения, представления) и реестр документов, посылаемых равным и подчиненным учреждениям и лицам.

Регистрация документов оказывала  помощь в осуществлении контроля за исполнением документов и их систематизации, так как регистрационные журналы велись по каждой группе документов.

В особый вид работы с  документами выделяется контроль за их исполнением. При Петре I одновременно с созданием нового аппарата управления образуются органы контроля. По указам от 2 и 5 марта 1711 года учреждается должность фискала — специальная централизованная надзорная система, важнейшей задачей которой было путём негласного надзора и изучения канцелярского делопроизводства следить за исполнением указов и регламентов должностными лицами, за соблюдением имущественных интересов казны.¹² Контрольные функции осуществляли последовательно генерал-ревизор, обер-секретарь Сената и с 1722 года - генерал-прокурор. Согласно инструкции, генерал-прокурор был обязан следить за очередностью рассмотрения челобитных, за тем, чтобы не совершалось подлогов документов и не плодилась волокита.

Также при Сенате была учреждена  специальная должность экзекутора, в обязанности которого входило записывать в особую книгу исходящие документы с отметкой о времени и способе их отправления, составлять рапорты об исполнении.

Устанавливались штрафы за «недоношение» об исполнении сенатских  указов: за первый просроченный месяц  — 100 рублей, за второй — 200, за третий — 300, за четвертый — 400 и за пятый — лишение всего. Обязанность исполнять сенатские указы и докладывать об этом Сенату в установленные сроки была закреплена в наказе губернаторам и воеводам в 1728 году.¹³

Непосредственный контроль за исполнением документов осуществлялся  следующим образом. Прокурор коллегии наблюдал за порядком, законностью решения дел, за деятельностью канцелярии, за исполнением указов местными учреждениями. Он вел книгу, в которой записывал, когда какой указ составлен, что по указу исполнено и в какое время.

За исполнением решений, принятых коллегией, наблюдал нотариус, который вел «роспись», в которую  вносились все документы, прежде всего указы царя и Сената, намеченные к слушанию. Эта «роспись» называлась «настольным реестром» так как во время заседаний находилась на столе перед президентом. В канцелярии велись реестры по вершенным и исполненным и вершенным, но не исполненным документам.

Для исполнения отдельных  групп документов устанавливались  сроки исполнения. На решение государственных  дел отводилась одна неделя, на справки  по ним в других губерниях устанавливался «повёрстный» срок: по два дня на 100 вёрст в один конец. Частные дела по жалобам должны были решаться не более чем в течение шести месяцев.¹⁴

Однако, несмотря на угрозу смертной казни за просрочку решения  вопроса, документы исполнялись медленно, а многие просто не исполнялись.

Систематизация документов и формирование их в дела в XVIII веке была более четкой, чем в период приказного делопроизводства. В отдельные дела группировались указы царя и Сената, журналы и протоколы. Основой объединения документов были авторский и хронологический признаки. Основная масса первичных комплексов коллегий и местных учреждений формировалась по предметно-вопросному признаку. Также нередко в основе объединения документов лежали корреспондентский и географический признаки, так как структурные подразделения коллегий и местные учреждения ведали определенными территориями. В Военной коллегии дела формировались отдельно на каждый полк.

В XVIII веке утверждается термин для обозначения хранилищ документов – «архив». В Генеральном регламенте 1720 года была специальная глава «О архивах», в которой говорилось, что «книги, документы и дела» хранятся в канцеляриях и конторах три года. Это — так называемые текущие архивы. По истечении трех лет документы, кроме тех, которые оставались в канцеляриях «для справки» («особлевые уставы, регламенты и книги»), должны были сдаваться в архив коллегии «с роспискою архивариусу».¹⁵

Также предполагалось создавать  и государственные архивы. Ими  должны были стать архивы при Коллегии иностранных дел (для хранения документов, не касающихся финансовой сферы), и при Ревизион-коллегии (для документов по учету доходов и расходов). Но государственные архивы при этих коллегиях созданы не были. Указом 1724 года был образован архив старых государственных дел, где хранились документы Посольского приказа. Сформировался архив Вотчинной коллегии. Создавались архивы Сената и Синода. В связи с проходившим в 60-х годах генеральным межеванием, в 1768 году при Московской межевой канцелярии был учреждён специальный архив – «межевая архива».

В архиве дела описывались, к описям составлялись алфавиты личных имен. В коллегиях архивом заведовал актуариус. Он должен был все исполненные документы собирать и описывать их в особом реестре, по которому отмечалась выдача во временное пользование и возврат документов.

Подводя итоги, можно отметить существенные отличия в организации управления и делопроизводства от приказного периода. В XVIII веке была создана новая система органов управления с единообразной структурой учреждений, чётко установленной компетентностью и коллегиальной формой деятельности.

Делопроизводство регулировалось специальными законодательными актами и представляло законченный технологический цикл создания и обработки документов, их регистрации, организации справочной службы, контроля за исполнением. Была отменена столбцовая форма документа, более четко оформляется деятельность архивов.

Нарушение установленных  правил документирования, хранения и  использования документов каралось смертной казнью, ссылкой, конфискацией имущества, лишением чина или денежным штрафом.

III. Система министерского делопроизводства.

Начало XIX века ознаменовалось новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая затронула главным образом высшие и центральные учреждения, и вместе с реформами Екатерины II в последней четверти XVIII века завершила формирование системы центральных и местных учреждений.

С начала XIX века в России вводится министерское делопроизводство вместо коллегий.

Первым шагом создания законосовещательного органа был образованный в 1801 году Непременный совет, упразднённый в связи с созданием в 1810 году Государственного совета. Законосовещательными были и Комитет министров, утвержденный в 1802 году, и параллельно существовавший с ним созданный неофициально в 1857 году Совет министров, и Святейший синод (по духовному ведомству), и Собственная его императорского величества канцелярия, которая при Николае I фактически стояла над всем аппаратом управления. Права её шести отделений не отличались от прав министерства.