Функции государственного управления

__________________

¹ Глазунова Н.И. Система государственного управления // Учебник.- М.: ЮНИТИ. – 2002. – с. 393

Практика управления убедительно показывает, что многие виды, формы, методы, процедуры и  т.п. управленческой деятельности не выходят  за пределы определенного органа (аппарата) управления, не соприкасаются ни с другими государственными органами, ни с управляемыми объектами, а представляют собой так называемую внутриаппаратную работу.

Разумеется, многие из них  связаны с формированием и  реализацией управляющих воздействий, которые непосредственно организуют управляемые объекты, оказывают влияние на активность других самостоятельных компонентов субъекта управления, выражают взаимодействие управляющей и управляемой систем и внутри них, но все же большинство из этих элементов управленческой деятельности не являются сами по себе управляющими факторами.

Целесообразно к функциям государственного управления относить конкретные виды управляющих воздействий  государства, отличающиеся друг от друга  по предмету, содержанию и способу  сохранения либо преобразования управляемых объектов или его собственных управляющих компонентов.

Функция управления —  это реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние  на управляемое явление, отношение, состояние, которое они воспринимают и на которое реагируют.

Предмет функций управления указывает на стороны, аспекты, проявления общественной системы, подлежащие управляющему воздействию государства (его органов). Для функции регулирования, к  примеру, это конкретные отношения  между людьми, ставшие актуальными для общества. Содержание функций управления выражает смысл и характер управляющего воздействия; у названной выше функции это создание или применение необходимых социальных норм (труда, поведения и т.д.). Способ реализации раскрывает средства (возможности) сохранения или преобразования управленческих взаимосвязей, заложенные в данной функции: в функции регулирования — это способность к упорядочению искомых отношений между людьми посредством влияния на их сознание, поведение и деятельность.

Функции государственного управления тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы осуществления последних. Если общественные функции государства раскрывают, в чем его общественная природа и роль, то функции государственного управления показывают, как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом оно их осуществляет.

Функции государственного управления раскрывают и характеризуют  взаимосвязи государства как  целостного субъекта управления. Каждая из таких функций представляет собой определенный вид управляющего воздействия, который как бы пронизывает иерархию государственных органов и является общим, типовым для них. Поэтому в структуре государства функция государственного управления получает известную дифференциацию, распределение и рассредоточение в управленческих функциях различных государственных органов, их звеньев и подсистем. Выделение специфики функций государственного управления и управленческих функций государственных органов имеет важное значение и создает методологические посылки для рассмотрения многих управленческих проблем.

Общее в функциях государственного управления и управленческих функциях государственных органов состоит  в том, что, во-первых, и те и другие являются управляющими воздействиями  государства и, во-вторых, и те и другие имеют одно и то же назначение — оказывать влияние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных предначертаний.

Различие между ними проходит:

а) по субъекту воздействия - функции государственного управления осуществляются всей организационной структурой государственного управления, а управленческие функции государственного органа - непосредственно данным, конкретным органом;

б) по объему (пределам) влияния - функции государственного управления оказывают воздействие на большие сферы, области, крупные подсистемы, а часто и на всю общественную систему; управленческие функции государственных органов направлены лишь на отдельные компоненты, звенья, проявления общественной системы;

в) по средствам реализации - функции государственного управления обеспечиваются всей силой государства, управленческие функции государственных органов - теми полномочиями и организационными возможностями, которые предоставлены данному органу;

г) по характеру - функции государственного управления отражают объективные взаимосвязи государства и управляемой общественной системы, управленческие функции для каждого государственного органа установлены в, его правовом статусе и являются в этом смысле юридической констатацией управляющих воздействий данного государственного органа.

В результате управленческие функции государственных органов  можно определить как юридически выраженные управляющие воздействия  отдельных государственных органов, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении определенных управляемых объектов или управляющих компонентов каких-либо иных структур.

Такие функции воспринимают, естественно, те параметры, которые  присущи функциям государственного управления, т.е. они также различаются  по предмету (направленности воздействия), содержанию (организационно-регулирующим способностям), способу реализации (совокупности средств воздействия).

Но к этим параметрам добавляется еще один - объем управленческой функции государственного органа, определяющий меру ее участия в осуществлении целостной функции государственного управления. Объем управленческой функции обусловлен местом государственного органа в структуре управляющей системы и очерчивает пределы и роль этого органа в управлении общественными процессами.

Функции государственного управления и управленческие функции  государственных органов в силу специфики их параметров подразделяются на виды.

Государственное управление как управление в масштабах общества – призвано создавать и закреплять законодательно, поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально-актуального ведения любых видов человеческой деятельности.¹

В существующих источниках литературы встречается различные  классификации функций государственного управления. Рассмотрим одну из них:

Политическая функция (обеспечение целостности и сохранности общества, формой которого выступает государство).

Целесообразно рассмотреть  политическую функцию на примере  формирования губернаторского корпуса исполнительной власти РФ.

Предыдущий период  формирования корпуса губернаторов как глав субъектов РФ не отличался оригинальностью. Те же выборы губернаторов – чисто «американский образец» демократии.

В России губернаторов всегда назначала центральная власть. Как и воевод до них. И это было понятно народу. Администрация Президента Путина, выступив с идеей изменить порядок формирования губернаторского корпуса, не разрушила ведь то, что сконструировало ельцинское окружение. Она попыталась соединить два начала: рекомендацию главы государства и согласие законодателей региона. И предусмотрели процедуру выхода из конфликта, если он возникнет. Ведь Президент вправе распустить и сам федеральный парламент, если конфликт с Правительством зайдет в тупик. И это возражений не вызывает. И вдруг такое упорное сопротивление. Ради демократического устройства государства или протест ради протеста? Ведь у всех же на виду, в том числе у лидеров СПС, упомянутая вакханалия со сроками отсчета губернаторского правления.

И наконец, может  быть, самое главное. Вопрос: губернатору  легче отчитаться за свои промахи  перед электоратом, который его  избрал и теперь

_____________________

¹ Захаров В.М. Система государственного управления // Белгород. – 2001. – С. 33.

будет избирать через 4 года, или перед главой государства, который  его назначил? Все-таки, думается, во втором варианте ответственность перед высшей властью куда строже и действеннее. Опять же все помнят: получив суверенитетов "сколько хочешь", губернаторы областей и президенты республик стали уходить даже из-под финансового контроля центра.

Вертикаль власти, которую начал выстраивать Президент, сразу же вызвала, впрочем ожидаемую, реакцию: это-де возрождение авторитарного режима, который неизбежно трансформируется в тоталитарный. Но страна-то при "параде суверенитетов" уже начала расползаться. Как в свое время заметил великий историк Ключевский, "у нас в России если некому подчиняться — надо бунтовать". До бунта еще не доходило, но своеволий региональных властей было предостаточно. Разбивка территории страны на округа поверх официального административного деления и назначение главой государства своих полномочных представителей тоже вызывало брожение в политических кругах.

Положение было таково, что разношерстную, разноукладную страну надо было скреплять вертикалью власти. Теперь это понятно и, по всей вероятности, оправданно. Полпреды оказались ключевыми фигурами прежде всего в приведении регионального законодательства в соответствие с федеральным. А это отнюдь не тоталитарная, а демократическая и правовая мера. Ибо единство законодательной базы скрепляет государство.

Сильная, даже авторитарная власть, "твердая рука" правителя - это опять же в традициях  России. По передовым теориям считается, что государство, правительство, все иные властные институты - это всего лишь наемные работники на службе общества, некие менеджеры, получающие зарплату и полномочия от народа – работодателя.

 Все сказанное не для исторического экскурса. Нашего нынешнего Президента до выдвижения его на высший в стране пост практически никто не знал. Да и ничего кардинального в его первых шагах не было. Но коль скоро он стал "Первым", на него обрушилась не только власть, но и надежды народа.

Тем более что своим интеллигентным обликом, определенной решительностью вызывал глубокие симпатии. И естественно, на него обрушилось то бремя власти, которое и выражается в формуле "государство - это он". Отсюда жалобы жителей сибирского поселка на неработающую котельную прямо к "царю" и просьбы учеников сельской школы прислать компьютер. Это не от спекулятивной возможности на "прямой линии" обратиться к Президенту. Это глубинное сознание - только Он.

Недавно во время  визита в Финляндию Президент РФ еще раз более категорично сказал, что Конституцию нарушать не будет и третье го срока добиваться не намерен. И в верхах политической элиты уже началось: "Кто?!" Но может быть, к этому стоит отнестись спокойно? Без политического ажиотажа? И не строить иллюзий насчет того, что если президентскую республику перестроить в парламентскую, то мы найдем ту форму власти, которая нам нужна.

  Эта форма еще более далека о народа, чем нынешняя с сильной и со все усиливающейся центральной властью. Стремление ее ограничить, пока она не угрожает правам и свободам граждан, вряд ли вызовет одобрение народа

        Власть и народ - это вечная проблема. В самых деспотических и предельно демократических государствах она не снимается. Вопрос лишь в формах противостояния. Кто-то остроумно заметил: нет в мире ничего более противоположного, чем левый и правый ботинок, но если пропал один - второй просто не нужен.

Так и здесь: власть без народа бессмысленна, народ  без власти - это уже не на 
род. Это справедливо для всех времен и народов. Но у каждого народа есть, как уже не раз здесь говорилось, свои понятия и традиции в отношении к власти. Одно дело ей подчиниться и другое дело ее принять. Не мешало бы не забывать об этом в преддверии 2008 года.

Экономическая функция (создание предпосылок для экономического развития общества, в переходный период – уйти от непосредственного управления производством к обеспечению и защите потребителей и социальной направленности экономики, т. е. то, что мы наблюдаем сегодня).

Если экономическую функцию нашего государства рассматривать, как главную стратегическую, то следует рассмотреть ее как директивное предложение Президента РФ – удвоение ВВП за 10 лет.

Единственное, что мешает реализовать огромный потенциал роста, накопленный Россией за последние 5 лет, - это нежелание правительственных экономистов признать бесперспективность проводимой ими политики и отказаться от нее. Они хотят поменять все на словах, не меняя ничего на деле. Но сделать это все равно придется, и чем скорее, тем лучше для страны.

Чтобы добиться роста экономики, в принципе есть два пути. Один из них - создать для капитала более выгодные условия, чем в соседних странах, привлечь его в Россию низкими издержками и высокими прибылями. Но по итогам 2004 года Россия занимает в мировом рейтинге конкурентоспособности 70-е место при 104 участниках. Чтобы компенсировать столь низкую привлекательность нашей экономики для капитала, пришлось бы позволить ему очень многое. Снизить налоги, свернуть социальные программы (монетизация льгот - еще не предел ухудшения ситуации: в Китае лишь 1 человек из 8 имеет право на пенсию), не вмешиваться в вопросы условий и оплаты труда и т. п.

Такой путь представляется неприемлемым по социальным причинам. Непонятно, зачем вообще нужен экономический рост, если его результатами воспользуется узкий круг лиц, а большинство людей лишится последнего.

Выбор понятен: или один сценарий роста, или другой. А тот, кто пытается усидеть на двух стульях разом, неминуемо между ними провалится. Между тем экономическая политика последних лет сводится именно к этому.

С одной стороны, государство буквально душит бизнес налогами, бюрократизмом, волокитой. Уровень налогов, которые платят предприятия России, примерно в 2 раза выше, чем в США или в Китае - крупнейших экономических державах современного мира. С другой стороны, нет ни государственных инвестиций, ни государственной поддержки частного сектора в передовых, стратегически важных отраслях, то есть мер, которые проводятся даже в странах с самыми либеральными экономическими режимами. Огромные финансовые резервы государства работают не в нашей экономике, а за рубежом.

Сейчас в  хозяйстве России одновременно и слишком много государства, и слишком мало. Оно почти устранилось из сфер, где государственное регулирование эффективно, а порой и необходимо. И его непозволительно много как раз там, где государственное вмешательство не нужно, даже мешает.