Государственный финансовый контроль в Российской федерации

Последующий финансовый контроль, проводимый путем  анализа и ревизии отчетной финансовой и бухгалтерской документации, предназначен для оценки результатов финансовой деятельности экономических субъектов, эффективности осуществления предложенной финансовой стратегии, сравнения финансовых издержек с прогнозируемыми и  т. д. Последующий контроль, отличающийся углубленным изучением хозяйственной  и финансовой деятельности предприятия  за истекший период, позволяет вскрыть  недостатки предварительного и текущего контроля.

1.5 Принципы государственного финансового  контроля

Поскольку финансовый контроль является одной  из функций управления, то ему присущи  общие принципы управления, на которых  базируется процесс государственного управления и управления конкретным предприятием и организацией, но конечно  с преломлением содержания этих принципов  применительно к функции контроля.

В этой связи  можно выделить следующие принципы.

1. Принцип  плановости – он предопределяется  природой организации управления  и необходимостью целеполагания.  В этой связи субъекты контроля  проводят свою работу на основе  годовых, квартальных и месячных  планов проведения контрольных  мероприятий.

2. Принцип  системности означает, что при  проведении контрольных мероприятий  должны рассматриваться все стороны  объекта контроля и вся система  его взаимосвязей по вертикали  и горизонтали структуры управления.

3. Принцип  непрерывности означает, что все  объекты контроля (управляемая система)  подлежат постоянно осуществляемому  субъектами контроля (управляющей системой) предварительному оперативному и периодическому последующему контролю в сроки, установленные исходя из условий, характера и свойств их деятельности. Это обеспечивает постоянное наблюдение за ходом выполнения планов и заданий, принятие мер по корректировке деятельности по мере выявления отклонений от регламентированных значений (условий).

4. Принцип  законности обусловлен Конституцией  Российской Федерации, предусматривающей,  что государство, все его органы (в том числе и контрольные)  действуют на основе законности, обеспечивают охрану интересов  общества и граждан. Органы  финансового контроля, их должностные  лица при исполнении своих  обязанностей должны соблюдать  Конституцию Российской Федерации  и российские законы.⁹

5. Принцип  объективности предопределяет правильное, полное и объективное объяснение  результатов контроля на основе  сопоставления содержания проверенных  фактов с законами, основными  положениями, инструкциями и распоряжениями  руководящих органов, регулирующими  проверяемую деятельность и действия  должностных лиц при ее выполнении.

6. Принцип  независимости устанавливает недопустимость  какого-либо силового, материального  или морального воздействия на  субъект контроля.

7. Принцип  гласности вытекает из сущности  контроля, осуществляемого в интересах  государства. Результаты контроля  доводят до сведения коллектива, чья деятельность проверялась,  вышестоящих органов управления, а также в необходимых случаях  - до средств массовой информации. Гласность результатов контроля  и принятых по ним решений  мобилизует на устранение выявленных  отрицательных факторов и обеспечение  успешного выполнения возложенных  на них обязанностей, воспитывает  их в духе соблюдения действующих  законов и положений.

8. Принцип эффективности (действенности) контроля проявляется в своевременности и полноте выявления отклонений от заданного, их причин и виновников, а также оперативности в исправлении допущенных отрицательных результатов и обеспечении возмещения нанесенного материального ущерба.

Глава II. Общая характеристика федеральных органов государственного финансового контроля.

2.1 Система органов государственного финансового контроля.

В течение  уже десяти лет в российском обществе идет обсуждение вопроса о том, какой  орган государственной власти является «главным» при осуществлении  внешнего (надведомственного) государственного финансового контроля. Есть два подхода, по одной из них таковым должна быть Счетная палата РФ, как конституционный орган государственного финансового контроля, а по другой Министерство финансов РФ (после реализации административной реформы), Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (далее - Служба, ФС ФБН). У каждой стороны есть свои доводы. Цель данной работы - проанализировать законодательство о государственном финансовом контроле и с учетом позиции доктрины, судебной практики высказать свои соображения по данному вопросу, а также дать практические рекомендации по организации координированной работы всех органов имеющих финансово-контрольные полномочия.

Четкая  организация системы органов  государственного финансового контроля является непременным условием эффективности  его осуществления. Нечеткое разграничение  полномочий, неоднозначно поставленные задачи, отсутствие взаимодействия между  органами не способствует успешному  функционированию данного института. Для создания действенной системы  органов государственного финансового  контроля необходимо, прежде всего, представлять, на каких принципах она должна быть основана. Здесь стоит обратиться к Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 1977 году (далее - Декларация)¹⁰. В ней, в частности, определены основные принципы деятельности контрольных органов, порядок их взаимоотношений, как между собой, так и в системе органов государственной власти в целом.

В Декларации установлено, что объективная и  эффективная работа контрольных  органов может осуществляться лишь при условии их функциональной и  организационной независимости. Данный акт содержит общие правила, касающиеся взаимоотношений органа финансового  контроля с представительными и  исполнительными органами власти в  государстве, а также определяет наиболее важные права, которыми он должен обладать. В целях создания единой концепции системы органов государственного финансового контроля в Российской Федерации важно обратить внимание на предложенное разделение на внешний и внутренний финансовый контроль. «Внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций».¹¹

Декларация  предполагает, что в государстве  должен существовать высший контрольный  орган, выступающий в качестве органа внешнего финансового контроля.

Представляется  важным сравнить существующую организацию  финансового контроля в Российской Федерации с указанными выше положениями. Кратко рассмотрим систему органов  государственного финансового контроля, выполняющих, с нашей точки зрения, функции внешнего контроля. Обратимся  лишь к федеральным органам государственной  власти, поскольку система органов  финансового контроля всех трех уровней (федерального, регионального и местного) заслуживает отдельного комплексного исследования.

Итак, стоит  сразу отметить, что в Российской Федерации не существует единой, четко  и понятно организованной системы  органов финансового контроля. Можно говорить о сформированности отдельных органов государственной власти, осуществляющих определенные контрольные полномочия в сфере публичных финансов.

В первую очередь, отметим такой орган, как  Контрольное управление Президента РФ, действующее на основании соответствующего Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 8 июня 2004 года N 729.¹²

Оно наделено функциями по контролю за исполнением актов, издаваемых Президентом, за реализацией общенациональных проектов, за исполнением поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ, а также за реализацией ежегодных посланий Президента РФ и иных его программных документов. Таким образом, не обладая полномочиями по проведению непосредственно финансового контроля, данный орган может контролировать ход различных финансово-бюджетных мероприятий, реализуемых в целях выполнения актов, посланий, программных документов Президента РФ. Важно отметить, что Контрольное управление может осуществлять контроль и за работой Росфиннадзора.

 В  соответствии с главой 26 Бюджетного  кодекса РФ (далее - БК РФ) полномочиями  по осуществлению государственного  финансового контроля на федеральном  уровне обладают законодательные  органы РФ, осуществляющие предварительный,  текущий и последующий контроль  в финансово-бюджетной сфере (статья 265 БК РФ). Важно, что эти органы  вправе создавать собственный  контрольный орган, которым сейчас  является Счетная Палата РФ. Государственный  финансовый контроль осуществляется  также федеральными органами  исполнительной власти (статья 266 БК  РФ), среди которых выделены Федеральное  Казначейство и ФС ФБН (статьи 267, 268 БК РФ), а также главные  распорядители бюджетных средств  (статья 269 БК РФ).

Однако  финансовый контроль реализуется не только в бюджетной сфере. Необходимо отметить существование налогового и валютного контроля, а также банковского надзора. Исходя из этого, можно назвать более широкий круг контрольных органов, чем перечисленный в БК РФ. На федеральном уровне финансово-контрольные мероприятия проводятся соответствующими комитетами палат Федерального Собрания РФ, Счетной Палатой РФ, Правительством РФ, рядом федеральных органов исполнительной власти, а также Центральным Банком РФ (который не обладает статусом органа государственной власти и осуществляет валютный контроль и банковский надзор). Остановимся подробнее на рассмотрении правового статуса некоторых органов, осуществляющих финансово-бюджетный контроль.

Счетная Палата РФ является конституционным  органом государственного финансового  контроля. Ее правовой статус и полномочия регулируются Федеральным законом  от 11 января 2005 года N 4-ФЗ «О Счетной  палате РФ». Задачи Счетной палаты сводятся, в основном, к деятельности по финансово-бюджетному контролю. Ее контрольные полномочия распространяются как на органы государственной  власти, так и на банковскую систему, и субъекты хозяйственной деятельности в ряде случаев, установленных законом.

Отметим, что именно Счетную Палату РФ многие специалисты считают высшим органом  государственного внешнего финансового  контроля в государстве. Это обусловлено  тем, что она обладает конституционным  статусом, не входит ни в одну из ветвей государственной власти, и, будучи подотчетной Федеральному Собранию РФ, не подчиняется ему и обладает достаточными гарантиями независимости. Председатель Счетной Палаты С.В. Степашин аргументировал необходимость закрепления ее статуса как высшего органа финансового контроля в Российской Федерации тем, что именно Счетная Палата является реально независимой в системе органов государственной власти.¹³ В свою очередь, профессор В.Г. Пансков считает, что, принимая во внимание положения Лимской декларации, необходимо придать особый статус деятельности Счетной Палаты РФ как высшему органу государственного финансового контроля. Ее функции и сфера деятельности должны концептуально отличаться от задач других органов финансового контроля, Счетная Палата должна действовать от имени и в интересах всего общества¹⁴.

Однако  вопрос придания какому-либо органу статуса  высшего контрольного органа в государстве  до сих пор не решен. Более того, как уже было отмечено выше, не существует нормативно закрепленных основ взаимодействия органов государственного финансового  контроля. Наряду с Счетной Палатой РФ и представительными органами государственной власти в лице соответствующих комитетов Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ функционирует ряд органов исполнительной власти, также осуществляющих внешний финансовый контроль. Правительство РФ как высший орган исполнительной власти наделено функциями по проведению единой финансовой политики, по контролю за деятельностью иных федеральных органов исполнительной власти, что позволяет говорить о наличии у Правительства РФ полномочий, связанных с осуществлением финансового контроля. Особую роль в современной системе органов исполнительной власти играют федеральные службы, наделенные контрольно-надзорными полномочиями. Отметим, что функциями по контролю в различных сферах, связанных с публичными финансами, наделены федеральные службы, находящиеся в ведении Министерства финансов РФ. Так, финансовый контроль осуществляют Федеральная налоговая служба и Федеральная служба страхового надзора. Они выполняют, соответственно, функции по налоговому контролю и контролю за соблюдением страхового законодательства. Финансовый контроль в рамках бюджетной системы Российской Федерации осуществляют ФС ФБН и Федеральное Казначейство (Положение о Федеральном Казначействе было утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 года N 703).¹⁵ Очевидно, что наличие такого количества различных органов, выполняющих сходные задачи, не позволяет обеспечить надлежащий уровень финансового контроля в стране. Нельзя говорить об их функциональной независимости, а организационная независимость заменяется отсутствием какой либо структуры внутри системы органов финансового контроля. Представляется важным, чтобы дальнейшее совершенствование финансового контроля в стране происходило на основе четко определенных принципов, в частности тех, которые закреплены в Лимской декларации. В свою очередь, С.А. Андрюшин и А.З. Дадашев предлагают построить систему органов государственного финансового контроля, используя методы, обладающие действенностью с позиций преемственности, альтернативности и системности.¹⁶ Таким образом, необходимо учитывать исторический и зарубежный опыт, а также использовать организационно-функциональный подход к структуре финансового контроля.

2.2 Место и роль Счетной палаты  РФ в системе государственных  органов финансового контроля  РФ