Управленческое право как отрасль права

Субъектами административного права следует признать участников управленческих отношений, которых административно-правовые нормы наделили правами и обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения. Круг таких субъектов многообразен. Главное, что объединяет их - это обладание ими особым юридическим качеством, а именно административной правоспособностью. Это - способность приобретать соответствующий комплекс юридических обязанностей и прав и нести ответственность за их реализацию. Следовательно, правоспособность является предпосылкой возникновения правовых отношений с участием данного субъекта.

Всех субъектов административного права в зависимости от того, чью волю они выражают, в чьих интересах и от чьего имени действуют, а также от того, кто именно вступает в правоотношения, можно разделить на два вида: индивидуальные и коллективные. Первую группу индивидуальных субъектов составляют граждане. По административно-правовому положению граждан принято делить на граждан Республики Беларусь, иностранцев и апатридов (лиц без гражданства). Иностранцы подразделяются на постоянно и временно находящихся в публике Беларусь. В их административно-правовом статусе есть различия, в частности, первым выдается вид на жительство. Второй группой индивидуальных субъектов следует признать лиц, которые находятся с организациями в устойчивых непрерывных организационных связях, представляющих собой другую сторону административных правоотношений. Это субъекты стабильных организационных отношений. К ним принадлежат государственные служащие. Их особенностью является то, что, проявляя себя индивидуально, они, тем не менее, фактически являются официальными представителями того или иного органа государственного управления. Соответственно это накладывает свой отпечаток на их правовое положение, отличая их от иных индивидуальных субъектов административного права.

Коллективные субъекты административного права — это организованные, объединенные, самоуправляемые группы людей, выступающих вовне как нечто единое, персонифицированное. Коллектив, как правило, имеет нормативно установленные цели, функционально дифференцирован, действует на законном основании, признается правосубъектным. В их числе различные по своему назначению и статусу организации — государственные и негосударственные. Государственные организации как субъекты административного права: органы исполнительной власти (государственного управления); органы государственного управления предприятий, учреждений и их различного рода объединений (корпораций, концернов и т.п.); структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные собственной компетенцией. Негосударственные организации как субъекты административного права: общественные объединения (партии, союзы, общественные движения и т.п.); трудовые коллективы; органы местного самоуправления; коммерческие структуры; частные предприятия и учреждения.

Оптимальность и эффективность правового воздействия на общественные отношения в области государственного управления зависят не только от самой их природы и особенностей, не только от правильно найденного метода правового регулирования, но и от успешного использования всех элементов (рычагов, приводов), частей такого механизма, посредством которого государственно-нормативная воля переводится в фактическое поведение субъектов общественных отношений. Механизм административно-правового регулирования - это совокупность правовых средств, а также процессов и состояний, которые наступают в волевых общественных отношениях в области государственного управления в результате воздействия на них административно-правовых норм. Административно-правовое регулирование начинается с издания норм права. Административно-правовые нормы - начальный и ведущий рычаг движения государственной воли к ее исполнителям. В механизме административно-правового регулирования нормативно-правовые акты играют двоякую роль: во-первых, они несут участникам регулируемого общественного отношения в области государственного управления информацию о правовых требованиях государства; во-вторых, содержат указания на юридические средства, с помощью которых предполагается достигнуть оптимального согласования воли индивидуумов, их коллективов с государственной волей, то есть упорядочения общественного отношения в общих интересах субъекта и объекта управления. Эта роль нормативно правовых актов позволяет считать их систему нормативной основой правового регулирования. Важное место в нормативной основе механизма правового регулирования в области государственного управления занимают акты планирования экономического, социального и культурного развития. К нормативной основе механизма правового регулирования в области государственного управления следует также отнести правовые стандарты, значение и удельный вес которых возрос в условиях проводимых преобразований в республике. Большое значение в механизме правового регулирования в области государственного управления занимают локальные нормативные акты (сфера действия их ограничивается рамками предприятия, учреждения, организации - правила внутреннего трудового распорядка, техники безопасности, правила составления и представления определенной документации и др.).  Эффективность правового регулирования предполагает также включение в его механизм и идеологической коммуникации, направленной на моральное и идеологическое подкрепление предъявляемых адресатам правовых требований. Эта коммуникация служит воспитанию убежденности субъектов общественных отношений в области государственного управления. Важное значение имеет стимулирующая коммуникация. Она состоит в том, что государство морально и материально поощряет активное, инициативное использование правовых требований участниками общественных отношений в области государственного управления. При нарушении права государство использует институт юридической ответственности. Специальными юридическими средствами, созданными государством для обеспечения урегулированности сложных общественных отношений в области государственного управления, являются: определение круга правоспособных и дееспособных субъектов; права и обязанности субъектов; определение компетенции должностных лиц и государственных органов. Государство определяет круг правовых возможностей, систему которых составляет правовое положение субъектов (граждан, коллективов, должностных лиц, государственных органов). Это правовое положение обозначается категорией правового статуса, основу которого составляют конституционные права и обязанности. Необходимо выделить еще одно звено механизма административно-правового регулирования - правовые отношения, модели которых создаются государством в нормах права. Участники правовых отношений связаны конкретными субъективными правами и юридическими обязанностями, которые индивидуализируют общую правовую возможность для конкретных участников регулируемого отношения. В механизме административно-правового регулирования юридические факты являются еще одним промежуточным звеном между государственной волей и общественными отношениями [6, с.47-48].

Таким образом, правовое регулирование в области государственного управления действует как сложный механизм, с промежуточными передаточными звеньями, которые служат проводниками «движения» нормативно-государственной воли к фактическому поведению участников регулируемого отношения. Механизм административно-правового регулирования общественных отношений в сфере государственного управления можно определить как взятую в единстве систему административно-правовых средств, с помощью которых осуществляется результативное правовое регулирование общественных отношений в области хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства. Эффективность функционирования механизма административно-правового регулирования существенно зависит от уровня правосознания граждан. Правосознание представляет собой совокупность идей, взглядов, мнений, выражающих определенные отношений людей, их социальных групп к праву, правоприменительной деятельности, законности, их мнения о правомерности или неправомерности этих видов отношений. Уровень правосознания субъектов управленческих отношений влияет на состояние дисциплины и законности в сфере государственного управления. Однако правосознание можно условно рассматривать как самостоятельный элемент механизма административно-правового регулирования в административно-правовых отношениях конкретных субъектов государственного управления.

Административное право является сложной системообразующей отраслью, включающей в себя элементы сложного правового механизма, объединенного таким социальным явлением, как необходимость государственно-правового участия в общественных процессах. Некоторые исследователи придерживается мнения о том, что учебная дисциплина «Административное право» состоит из Общей и Особенной частей. Другие предлагают иную структуру курса. В Общую часть, по мнению Д. Н. Бахраха, входят пять групп институтов (подотраслей) которые регулируют: административно-правовой статус граждан (индивидуальных субъектов права); основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарат государственного управления); административно-правовой статус негосударственных организаций принуждение по административному праву; законность деятельности исполнительной власти. В Особенную часть административного права Д.Н. Бахрах включает четыре подотрасли, которые регулируют: обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность; организационно-хозяйственную   деятельность; социально-культурную   деятельность; деятельность государственной администрации в сфере организации и осуществления политических, экономических и иных связей с другими странами (внешние связи) [5, с.9]. Как  указывает  И. И. Мах  и другие исследователи, система учебного курса «Административное право» должна включать в себя также три части: Часть 1. Общетеоретические вопросы административного права, в том числе предмет, метод, функции, принципы, субъекты и система административного права, административно-правовые нормы, отношения, административно-правовая наука. Часть 2. Административное принуждение, где освещаются вопросы, связанные с понятием и видами административного принуждения, административной ответственностью, административными правонарушениями, органами и должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях. Часть 3. Организация государственного управления в отраслях и сферах, куда относятся как общетеоретические вопросы (понятие, сущность, основные принципы и задачи государственного управления), так и рассмотрение механизмов управления в конкретных отраслях и сферах [9, с.37-38].

Особого внимания заслуживает проблема включения в общий курс административного права материала, посвященного административному процессу. Видимо, сегодня уже можно говорить о правомерности выделения самостоятельного курса «Административный процесс», который дополнит ряд дисциплин, изучающих уголовный, гражданский, хозяйственный процессы.

Административно-правовая норма – это установленное государством правило поведения общего характера, целью которого является регулирование общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления, и охраняемое от нарушений принудительной силой государства [6, с.51].

Административно-правовые нормы устанавливаются государством (органами государственной власти) и имеют обязательную силу на всей территории Республики Беларусь. Их реализация обеспечивается экономической, организационной, социально-культурной деятельностью и гарантируется принудительной силой государства.

Нормы административного права представляют собой правила общего характера, определенную меру (масштаб) должного или возможного поведения, содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные прежде всего субъектам исполнительной власти.

Нормы административного права имеют особую сферу своего применения - сферу государственного управления. В этих границах они формируют обязательные предписания должного поведения органов государственного управления, государственных служащих, негосударственных организаций, граждан [6, с.51]. Нормы административного права призваны регулировать общественные отношения, складывающиеся в управленческой, исполнительной деятельности государства. Кроме того, нормы административного права регулируют и отношения, связанные с государственной и муниципальной службой в органах представительной власти, суда, прокуратуры, и вопросы внутриорганизационного управленческого характера. Административно-правовые нормы регулируют общественные отношения, связанные с осуществлением общественными и иными негосударственными объединениями переданных в их ведение функций органов государственного управления. Например, участие представителей общественности в охране общественного порядка. Также нормы административного права регулируют взаимоотношения государства и граждан (иностранных граждан и лиц без гражданства).

Нормы административного права, как и нормы иных отраслей, конкретизируют волю каждого члена гражданского общества и превращают ее посредством соответствующего государственно-правового механизма в обязательное поведение для его субъектов. Административно-правовые нормы - это нормы закона и основанных на нем подзаконных актов. Их содержание и механизм воздействия определяются сущностью предмета и характером метода отрасли административного права. Их природа властно-регулятивная. Эти нормы регулируют прежде всего сферу деятельности органов публичной администрации. Их цель - обеспечение функций, возложенных на органы публичной администрации, в том числе обеспечение граждан (иностранных и лиц без гражданства), их формирований, а также деятельности учреждений, организаций, предприятий в управленческой сфере. Выполнение требований, содержащихся в них, контролируется государством [9, с.39-40].

Выше изложенное позволяет определить административно-правовую норму в качестве устанавливаемого государством правила поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти, управленческой деятельности или (в широком смысле) государственного управления. Указанные общественные отношения принято     называть управленческими.  Следовательно, нормы административного права, имеют особую сферу своего применения – сферу государственного управления, и в этих границах они формируют обязательные предписания должного поведения органов государственного управления, государственных служащих негосударственных организаций (юридических лиц) и граждан. Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволение), от каких следует воздержаться (запрет), какие совершать необходимо (предписание) Содержащиеся в административно-правовых нормах предписания имеют государственно-повелительный характер (императивный). В этом выражается по существу управляющее воздействие на поведение субъектов государственного управления.

Административно-правовые нормы, действуя в сфере государственного управления, предназначены главным образом, для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т.е.  исполнения, проведения в  жизнь законов Республики Беларусь. Административно-правовые нормы, определяя границы должного поведения в сфере государственного управления служат интересам установления и обеспечения  прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношений, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности. Властно-организационный характер управленческого  процесса накладывает свой отпечаток на содержание административно-правовых норм. Для норм административного права характерны: ориентация на удовлетворение преимущественно публичных интересов; преобладание директивно-обязательных норм; односторонне-властное волеизъявление стороны; широкая сфера усмотрения; прямое применение административных санкций за правонарушение.

Административно-правовая норма имеет свою структуру, внутреннее строение, которая включает такие традиционные элементы структуры нормы права  как  гипотезу, диспозицию и санкцию [6, с.51; 9, с.40].

Гипотеза — предполагает жизненные условия, фактические обстоятельства вступления нормы в действие, реализацию ее диспозиции [9, с.40]. Гипотеза как часть административно-правовой нормы содержит указание на фактические условия реализации нормы в виде юридических фактов (достижение определенного возраста, совершение административного правонарушения и т. п.). Гипотеза устанавливает область действия диспозиции во времени, в пространстве и по кругу лиц.  Гипотеза указывает на те условия, при наличии которых применяется соответствующее правило поведения. Гипотеза может быть абсолютно определенной и относительно определенной. Абсолютно определенная гипотеза содержит конкретные фактические условия, при которых норма права реализуется (например, не является административным правонарушением действие, совершенное в состоянии необходимой обороны, то есть при защите жизни, здоровья, прав обороняющегося или другого физического лица, интересов общества, государства или юридического лица от противоправного посягательства путем причинения посягающему вреда (ч.2 ст.51 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее - КоАП)).  В относительно определенной гипотезе содержится лишь общая характеристика условий, при которых норма может быть реализована. Административно-правые нормы чаще всего имеют относительно определенную гипотезу. Диспозиция – правило поведения, предусмотренное нормой. Диспозиция в административно-правовых нормах излагается преимущественно как права, правомочия, дозволения или в виде предписаний, обязанностей, а также запрета и ограничений. Диспозиция указывает на возможное и должное поведение субъектов, их права и обязанности [9, с.40]. Диспозиции норм, составляющих основу института административной ответственности, указывают на деяния, которые признаются административными правонарушениями. Среди диспозиций административно-правовых норм выделяются простые,  описательные, ссылочные, бланкетные [9, с.42]. Мах,  И.И. Простая диспозиция содержит в себе только название правонарушения, не раскрывая его признаков. Такие диспозиции, как и общепризнанные (бесспорные) термины, не требуют пояснений. Примером простой диспозиции может служить статья 17.5  КоАП, которая  устанавливает ответственность за  занятие проституцией. Описательная диспозиция является самой распространенной в административном законодательстве. Она не только называет правонарушение, но и детально описывает его основные признаки. Например, в ст.9.2 КоАП клевета, определяется как распространение заведомо ложных, позорящих другое лицо измышлений. Ссылочная диспозиция для установления признаков правонарушения предлагает обратиться к другой статье КоАП Республики Беларусь. Например,  в соответствии с ч.2 ст.18.22 КоАП административная ответственность наступает за нарушение лицом, управляющим транспортным средством, иных правил дорожного движения, кроме нарушений, предусмотренных статьями 18.12–18.16, 18.19–18.21  КоАП и частью первой настоящей статьи. Бланкетная диспозиция отсылает к нормам иных отраслей права: трудового, экологического, финансового и др. Именно с помощью бланкетных диспозиций сформулированы признаки многих правонарушений в сфере экономической деятельности, Например, ст.12.18 КоАП - нарушение порядка приема денежных средств при реализации товаров-(работ, услуг) за наличный расчет; ст.15.4 КоАП -  нарушение правил безопасности при обращении с генно-инженерными организмами, экологически опасными веществами и отходами и др. Санкция административно-правовой нормы  предусматривает последствия нарушения правовой нормы, вид и меру юридической ответственности для нарушителя предписаний [9, с.40]. Санкция - это часть административно-правовой нормы, определяющая вид и размер ответственности. Санкция административно-правовой нормы предусматривает такие меры административной ответственности, как предупреждение, штраф, лишение специальных прав (например, права на управление транспортными средствами и др.). Так, в соответствии со ст.17.1 КоАП нецензурная брань в общественном месте, оскорбительное приставание к гражданам и другие умышленные действия, нарушающие общественный порядок, деятельность организаций или спокойствие граждан и выражающиеся в явном неуважении к обществу, – влекут наложение штрафа в размере от двух до тридцати базовых величин или административный арест. Однако не все административно-правовые  нормы имеют такие санкции.  Нормы, регулирующие управленческую деятельность, взаимоотношения между вышестоящими и нижестоящими государственными служащими, определяют лишь содержание дисциплинарной власти. Большинство норм общей части КоАП также не содержат в себе санкций.  Характерная особенность административно-правовых санкций состоит, прежде всего, в том, что многие административно-правовые нормы непосредственно в своей структуре таких санкций не содержат. В этом случае санкция помещена в другом акте, в зависимости от того, какая устанавливается ответственность (дисциплинарная, административная или уголовная).  В соответствии же со ст.9.13 КоАП нарушение законодательства об обращениях граждан и юридических лиц – влечет наложение штрафа в размере от четырех до двадцати базовых величин. Другая особенность административно-правовых санкций состоит в том, что их сравнительно много [6, с.52]. Так, различают административные, дисциплинарные, материальные санкции. В свою очередь каждый и этих видов  санкций объединяет большое число конкретных  санкций. Среди административно-правовых санкций различают: - абсолютно-определенные  - указывают возможность на применения (наложения) одной только санкции. Например, ч.1 ст.18.30 устанавливает, что безбилетный проезд пассажиров на всех видах городского транспорта, а также прохождение контрольного турникета (линии контроля) в метрополитене без наличия документа, подтверждающего право на проезд, – влекут наложение штрафа в размере двух десятых базовой величины); - относительно-определенные - содержат  указание на возможность применения, например, штрафа в размере от пяти  до десяти базовых величин. Можно выделить три разновидности относительно-определенных санкций: с   указанием   уровня   минимальной   ответственности - от пяти базовых величин; с  указанием  уровня   максимальной   ответственности - до десяти базовых величин; с указанием минимального и максимального уровня ответственности - от пяти до десяти базовых величин. Относительно-определенных санкций большинство. При применении  таких санкций в каждом конкретном случае избирается в границах относительно-определенной санкции точно определенная мера; - альтернативные санкции устанавливают два или более вида ответственности, к которым могут быть привлечены правонарушители. Например,  наложение штрафа в размере от четырех до пятнадцати базовых величин или лишение права управления транспортными средствами сроком до одного года.