Кроме того, о единстве государственной
власти России в области обороны
можно также говорить применительно
к организационно - правовой взаимосвязанности
полномочий, которыми глава Российского
государства, палаты Федерального Собрания,
Правительство России, высшие судебные
органы Российской Федерации наделяются
в данной области. Более того, некоторые
полномочия одного органа государственной
власти России вообще не могут быть
реализованы без участия другого
такого рода органа. Например, согласно
п. 3 ч. 1 ст. 5 Федерального закона «Об обороне»
Президент может ввести военное и чрезвычайное
положение на территории Российской Федерации
или в отдельных ее местностях, а также
привлечь Вооруженные Силы, другие войска,
воинские формирования и органы с использованием
вооружения к выполнению задач не по их
предназначению только с согласия Совета
Федерации.
Применительно к рассматриваемым
полномочиям Президента Российской
Федерации в Федеральном конституционном
законе "О военном положении"
регламентируются: особенности функционирования
органов государственной власти
России и субъектов Российской Федерации
в период военного положения и
их полномочия по обеспечению режима
военного положения; порядок и основания
привлечения Вооруженных Сил
Российской Федерации, других войск, воинских
формирований и органов к обеспечению
режима военного положения; порядок введения
в действие и отмены правовых актов военного
времени; меры по прекращению действия
международных договоров с иностранными
государствами, совершившими агрессию;
перечень мер военного положения, связанных
с организацией производства продукции,
необходимой для удовлетворения потребностей
государства, Вооруженных Сил Российской
Федерации, других войск, воинских формирований,
органов и специальных формирований, усилением
охраны общественного порядка и общественной
безопасности, охраны военных, важных
государственных и специальных объектов,
объектов, обеспечивающих жизнедеятельность
населения, установлением особого режима
работы транспорта, связи и энергетики,
а также объектов, представляющих повышенную
опасность для жизни и здоровья людей
и для окружающей природной среды, эвакуации
населения, объектов хозяйственного, социального
и культурного назначения, установлением
и обеспечением особого режима въезда
на территорию, где введено военное положение,
и выезда с нее, а также ограничением свободы
передвижения по ней, приостановлением
деятельности политических партий, общественных
и религиозных объединений, привлечением
граждан и других лиц к выполнению работ
оборонного характера, изъятием необходимого
для нужд обороны имущества у организаций,
граждан и других лиц, установлением запретов
и ограничений на выбор места пребывания
и места жительства и т.д.
По нашему мнению, к числу
полномочий Верховного Главнокомандующего
Вооруженными Силами Российской Федерации,
регламентированных в комментируемом
Федеральном законе, может быть отнесено
закрепленное в ст. 88 Конституции
России полномочие главы Российского
государства по введению на территории
России или в отдельных ее местностях
чрезвычайного положения.
В целях реализации указанного
полномочия Федеральный конституционный
закон "О чрезвычайном положении"
от 30 мая 2001 г. определяет четкие основания
введения чрезвычайного положения:
попытки насильственного изменения
конституционного строя, захват или
присвоение власти, вооруженный мятеж,
массовые беспорядки, террористические
акты, блокирование или захват особо
важных объектов или отдельных местностей,
подготовка и деятельность незаконных
вооруженных формирований, межнациональные
и региональные конфликты, чрезвычайные
ситуации природного и техногенного характера,
чрезвычайные экологические ситуации,
повлекшие человеческие жертвы, нанесение
ущерба здоровью людей, окружающей среде,
значительные материальные потери. Закон
разрешает Президенту РФ вводить чрезвычайное
положение по всей стране на срок, не превышающий
30 дней, а в ее отдельных местностях - 60
суток37.
В соответствии с Федеральным
законом "О мобилизационной подготовке
и мобилизации в Российской Федерации"
от 26 февраля 1997 г. объявляемая Президентом
Российской Федерации общая или
частичная мобилизация предполагает
проведение двух групп мероприятий:
во-первых, это мероприятия по быстрому
и планомерному переводу Вооруженных
Сил Российской Федерации, других войск,
воинских формирований и органов
на организацию и состав, предусмотренные
для военного времени; во-вторых, это
мероприятия по переводу органов государственной
власти, органов местного самоуправления
и организаций на работу в условиях военного
времени38.
Издаваемый Президентом
России указ об объявлении общей мобилизации
распространяется на все Вооруженные
Силы Российской Федерации, другие войска,
воинские формирования и органы. Общая
мобилизация проводится на всей территории
страны. Частичная мобилизация охватывает
войска одного или нескольких военных
округов или отдельные соединения
(объединения) и проводится лишь на
определенной части территории Российской
Федерации.
Перевод Вооруженных Сил
России, других войск, воинских формирований
и органов на организацию и
штаты военного времени вызывает
необходимость организации призыва
граждан Российской Федерации на
военную службу по мобилизации. Согласно
ст. 17 Федерального закона "О мобилизационной
подготовке и мобилизации в Российской
Федерации" призыву на военную
службу по мобилизации подлежат граждане,
пребывающие в запасе, не имеющие
права на отсрочку от призыва на
военную службу по мобилизации.
Как показывает практика, юридическому
акту подписания главой Российского
государства указов по утверждению
актов военного законодательства, закрепляющих
основы военной политики, предшествует
огромная работа специалистов, которая
должна включать в себя сбор, анализ,
обобщение материала о фактическом
состоянии дел в той или
иной сфере обороны; выработку предложений
по концептуальным основам военной
политики Российской Федерации; прогнозирование
перспектив развития тех или иных программы
или плана; экономическое обоснование
целесообразности производства того или
иного вида оружия или проведения испытания;
согласование политики России в данной
области с военной политикой других государств,
вопросами международной безопасности;
составление проектов юридических актов
Президента России; подготовку предложений
по повышению эффективности государственного
управления в области обороны.
Предоставление главе
Российского государства полномочий
по утверждению актов военного законодательства,
закрепляющих основы военной политики,
объясняется тем, что он не только
руководит деятельностью по выработке
научных, теоретических взглядов по
вопросам военной политики, но и
возглавляет работу государственных
органов и органов военного управления
по их реализации. Президент России
реализует свои полномочия по определению
основных направлений военной политики
и их реализации путем руководства
деятельностью прежде всего Совета Безопасности
Российской Федерации, который в соответствии
с Положением о Совете Безопасности Российской
Федерации" утвержденным Указом Президента
от 2 августа 1999 г., призван быть главным
аналитическим и прогностическим органом,
осуществляющим подготовку проектов решений
главы Российского государства, в том
числе по основным направлениям военной
политики39.
Деятельность Совета Безопасности
Российской Федерации способствует
реализации принципа единства политического
и военного руководства, поскольку
происходит огосударствление военного
управления посредством совмещения
в одном лице должности Председателя
Совета Безопасности, поста главы
Российского государства и поста
Верховного Главнокомандующего Вооруженными
Силами Российской Федерации. Анализ определенных
в Положении задач и функций этого государственного
органа позволяет выявить следующие формы
работы Совета Безопасности по обеспечению
деятельности главы Российского государства,
связанной с определением основных направлений
военной политики: во-первых, Совет Безопасности
осуществляет подготовку решений Президента
Российской Федерации по вопросам военной
политики в различных сферах обороны;
во-вторых, Совет Безопасности организует
и координирует разработку стратегии
в области военной политики; в-третьих,
Совет Безопасности разрабатывает предложения
по координации деятельности федеральных
органов исполнительной власти и органов
военного управления в процессе реализации
принятых решений в области обороны40.
Заключение
Итак, одной из важнейших
предпосылок обеспечения конституционной
безопасности Российской Федерации
является законодательное урегулирование
связанных с этим вопросов. Место
и роль права в решении проблем
ее обеспечения определяется, прежде
всего специально-юридическими функциями
права, прежде регулятивными и охранительными.
Необходимость детального урегулирования
всех аспектов обеспечения безопасности
государства определяется рядом важнейших
обстоятельств. Во-первых, речь идет о
безопасности государства как такового,
защищенности основ его конституционного
строя, в том числе территориальной целостности
и неприкосновенности. Во-вторых, обеспечение
безопасности государства, в том числе
конституционной, - это одна из наиболее
закрытых сфер деятельности органов государственной
власти, призванных выполнять эти задачи,
и в этом случае возможности для проявления
субъективизма наиболее широкие. В-третьих,
конечным результатом обеспечения конституционной
безопасности государства является обеспечение
безопасности его граждан, их прав и свобод,
законных интересов.
В связи с этим логичным
представляется, что правовые формы
обеспечения конституционной безопасности
государства, система органов государственной
власти, призванных выполнять эти
задачи, устанавливаются прежде всего
Конституцией Российской Федерации. В
самом общем виде правовую основу конституционной
безопасности Российской Федерации можно
представить в следующем виде:
1) Конституция Российской
Федерации и конституции (уставы)
субъектов Российской Федерации;
2) Закон Российской Федерации
"О безопасности", законы Российской
Федерации и законы субъектов
Российской Федерации;
3) иные нормативно-правовые
акты Российской Федерации, регулирующие
отношения в сфере конституционной
безопасности и соответствующие
нормативно-правовые акты субъектов
Российской Федерации;
4) международные договоры
и соглашения, участником которых
является Российская Федерация.
В Конституции Российской
Федерации содержится ряд норм, направленных
на обеспечение ее конституционной
безопасности. В частности, ст. 13 запрещает
"создание и деятельность общественных
объединений, цели или действия которых
направлены на насильственное изменение
основ конституционного строя и
нарушение целостности Российской
Федерации, подрыв безопасности государства,
создание вооруженных формирований,
разжигание социальной, расовой, национальной
и религиозной розни. Для обеспечения
безопасности граждан и защиты конституционного
строя в Российской Федерации
может вводиться в соответствии
с федеральным законом правовой
режим чрезвычайного положения
и предусматриваться отдельные
ограничения прав и свобод граждан
с указанием пределов и срока
их действия (ст. 56). Конституция предусматривает
возможность ограничения прав и
свобод граждан и в других случаях,
предусмотренных федеральным законом,
необходимых для защиты основ
конституционного строя (ст. 55).
Одновременно ст. ст. 71 - 72
Конституции Российской Федерации
разграничивает предметы ведения Российской
Федерации и ее субъектов в области обеспечения
безопасности государства. Согласно п.
"м" ст. 71 в ведении Российской Федерации
находятся вопросы обороны и обеспечения
ее безопасности. В совместном ведении
Российской Федерации и ее субъектов (п.
п. "а", "б" ст. 72) находятся вопросы
"обеспечения соответствия конституций
и законов республик, уставов, законов
и иных нормативных правовых актов краев,
областей, городов федерального значения,
автономной области, автономных округов
Конституции Российской Федерации и федеральным
законам; защита прав и свобод человека
и гражданина; защита прав национальных
меньшинств; обеспечение законности, правопорядка,
общественной безопасности". То есть
фактически в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации
- важнейшие составляющие конституционной
безопасности государства.
В статьях 56, 80, 82, 102, 105, 114, 120,
125, 129 Конституция Российской Федерации
определяет органы государственной
власти: Президент Российской Федерации,
Совет Федерации, Государственная
Дума, Правительство Российской Федерации,
Конституционный Суд Российской
Федерации, в компетенцию которых
входит обеспечение конституционной
безопасности Российской Федерации, порядок
их деятельности и формы реализации
соответствующих полномочий в этой
сфере.
В соответствии со ст. 15 Федерального
закона об органах ФСБ органы федеральной
службы безопасности исполняют возложенные
на них задачи во взаимодействии с федеральными
органами государственной власти.
Органы федеральной службы
безопасности имеют право применять
возможности других сил обеспечения
безопасности Российской Федерации в
установленном федеральными законами
порядке. Ключевым образом это относится
к органам внутренних дел, внешней разведки,
Федеральной пограничной службы, и т.д.
Контроль за работой органов
федеральной службы безопасности исполняют
Президент Российской Федерации, Федеральное
Собрание Российской Федерации, Правительство
Российской Федерации и судебные органы
в пределах полномочий, определяемых Конституцией
Российской Федерации, федеральными конституционными
законами и федеральными законами.
Надзор за исполнением
органами федеральной службы безопасности
законов Российской Федерации исполняют
Генеральный прокурор Российской Федерации
и уполномоченные им прокуроры.
Представляют интерес
функции особых контрольных подразделений
аппарата Президента РФ. Для оперативной
реализации своих контрольных полномочий
глава государства наделил соответствующими
правами Администрацию Президента
РФ и ее подразделения. Для тех
же целей Президентом создано, в
частности, Главное контрольное
управление Президента РФ. Это подразделение
контролирует реализацию федеральных
законов, указов и распоряжений Президента
федеральными органами исполнительной
власти, органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, их
должностными лицами, а также организациями.
В Положении о Главном контрольном
управлении Президента РФ не определены
полномочия по осуществлению контроля
за деятельностью прокуратуры России.
Вместе с тем именно Главному контрольному
управлению Президент может поручить
изучить вопрос о том, как прокуратура
реализует надзор за исполнением Конституции
и других законов России на территории
страны, за соблюдением прав и свобод человека
и гражданина органами власти. Для реализации
данного поручения главы государства
и создания соответствующего правового
поля, полагаем, необходимо внесение в
установленном порядке соответствующих
изменений и дополнений в Закон о прокуратуре,
а также в Указ Президента РФ от 16 марта
1996 г. N 383 "О Главном контрольном управлении
Президента Российской Федерации".