Система органов ФСБ

Деятельность органов Федеральной  службы безопасности в сфере борьбы с преступностью осуществляется в соответствии с Законом "Об оперативно - розыскной деятельности", уголовным  и уголовно - процессуальным законодательством  Российской Федерации. При осуществлении  разведывательной и контрразведывательной  деятельности органы ФСБ руководствуются  ведомственными нормативными актами (ст. 9 - 11 Федерального закона "Об органах  Федеральной службы безопасности в  Российской Федерации"), а при  организации борьбы с преступностью - Законом об ОРД.

 
2. Некоторые особенности государственного управления органами обеспечения безопасности, в контексте концепции национальной безопасности России

2.1. Характеристика системы обеспечения национальной безопасности РФ

Закон РФ "О безопасности" вводит такую категорию, как "жизненно важные интересы личности, общества и государства"; определяет безопасность как "состояние  защищенности жизненно важных интересов  личности, общества и государства  от внутренних и внешних угроз"; признает основными объектами безопасности "личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный  строй, суверенитет и территориальную  целостность"; закрепляет понятие системы безопасности Российской Федерации и рассматривает в качестве элементов системы органы законодательной, исполнительной и судебной власти, государственные, общественные и иные организации и объединения, а также граждан, принимающих участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом.

Концепция национальной безопасности Российской Федерации вводит такие  социально - правовые категории, как "национальная безопасность Российской Федерации" и "национальные интересы".

Под национальной безопасностью Концепция  понимает "безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и  единственного источника власти в Российской Федерации".

Согласно Концепции национальной безопасности Российской Федерации  национальные интересы России - это "совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах"34. Важнейшими составляющими национальных интересов России Концепция признает защиту личности, общества и государства от терроризма, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий. Разделяя национальные интересы личности, общества и государства, Концепция, по сути, выделяет сферы национальной безопасности: внутриполитическую, социальную, духовную, информационную, военную, экологическую и некоторые другие.

Открытый перечень сфер национальной безопасности, установленный Концепцией, создает правовые предпосылки для  формирования самостоятельных, обособленных административно - правовых институтов национальной безопасности России.

Действующие федеральные законы и  ведомственные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые в соответствии с  Конституцией и Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, создали  к настоящему времени ряд административно - правовых институтов национальной безопасности. К примеру, Федеральный закон  от 21 июня 1997 г. "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Правила и нормы по безопасному  ведению работ, утвержденные и введенные  в действие Госгортехнадзором России, создали административно - правовой институт промышленной безопасности. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. "О безопасности дорожного движения" и Правила дорожного движения, утвержденные и введенные в действие постановлением Правительства РФ, сформировали административно - правовой институт безопасности дорожного движения. Аналогичный  подход позволяет говорить о правовых институтах радиационной безопасности, пожарной безопасности, экологической безопасности, других административно - правовых институтах национальной безопасности России35.

Концепция национальной безопасности Российской Федерации представляется наиболее эффективным и имеющим  долгосрочную перспективу средством  административно - правового регулирования  отношений безопасности.

Во-первых, она продолжает процесс, начатый Законом "О безопасности" и Конституцией РФ, органически соединяет, детализирует и конкретизирует нормы  Закона "О безопасности" (1992 г.) и нормы Конституции РФ (1993 г.), а также нормы федеральных  законов, регулирующих административно - правовые отношения в отдельных  сферах национальной безопасности.

Во-вторых, Концепция является достаточно гибким, реально действующим нормативным  правовым актом. Она закрепляет основные задачи, функции и административные полномочия государственных органов  по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, соотносимые  с текущей внутренней и внешней  политикой Российского государства. Президент РФ в своих ежегодных  посланиях Федеральному Собранию уточняет отдельные положения Концепции  национальной безопасности Российской Федерации.

В-третьих, Концепция утверждена Президентом  РФ, уполномоченным руководить системой обеспечения национальной безопасности России, и поэтому является нормативным  правовым актом, призванным консолидировать  органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управления коммерческих и некоммерческих организаций, а также граждан.

Несомненным достоинством Концепции  является закрепление и разделение национальных интересов личности, общества и государства в соответствии с Конституцией РФ; нормативное закрепление  основных задач и функций органов  государственной власти по обеспечению  национальной безопасности; разделение национальной безопасности на сферы; определение  полномочий по обеспечению национальной безопасности Президента РФ, Правительства  РФ, Совета безопасности РФ, Федерального Собрания РФ, федеральных органов  исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Отмечая особые юридические свойства и достоинства Концепции, необходимо в то же время отметить и факторы, ослабляющие действие Концепции.

Во-первых, разделяя национальные интересы личности, общества и государства, Концепция  формально не разграничила понятия  личной, общественной и государственной  безопасности. Как отмечалось, Конституция  РФ однозначно относит общественную безопасность к совместному ведению  Российской Федерации и ее субъектов, а безопасность граждан и государства рассматривает в качестве критериев ограничения для основных прав и свобод.

Во-вторых, устанавливая сферы национальной безопасности, Концепция не распределила данные сферы между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов  Федерации, органами местного самоуправления применительно к разделению предметов  ведения Российской Федерации, ее субъектов  и органов местного самоуправления, проведенного Конституцией РФ, Федеральным  законом от 28 августа 1995 г. "Об общих  принципах организации местного самоуправления" (с последующими изменениями и дополнениями). К примеру, ст. 6 названного Федерального закона среди предметов ведения местного самоуправления устанавливает обеспечение противопожарной безопасности, участие в охране окружающей среды.

В-третьих, несмотря на то что действующее законодательство предусматривает применение административно - правовых и уголовно - правовых средств по обеспечению безопасности, Концепция не проводит разграничения между административно - правовым и уголовно - правовым обеспечением национальной безопасности. Скажем, путем анализа действующего законодательства, регулирующего отношения безопасности, можно выделить нормы уголовного права, составляющие средства уголовно - правового обеспечения национальной безопасности (раздел IX УК РФ "Преступления против общественной безопасности и общественного порядка"), а также административно - правовые нормы, являющиеся средством административно - правового обеспечения национальной безопасности.

В-четвертых, Концепция устанавливает  взаимную связь органов государственной  власти по обеспечению национальной безопасности, закрепляет статус Президента РФ, Правительства РФ, Совета безопасности РФ, других государственных органов, но не дает определения системы обеспечения  национальной безопасности, призванной поддерживать необходимый уровень  защищенности национальных интересов  России. В этой связи видится обоснованным закрепление в нормах Концепции понятия системы национальной безопасности Российской Федерации во взаимосвязи с категориями "национальные интересы" и "национальная безопасность", а также выделение в структуре системы национальной безопасности подсистемы административно - правового обеспечения национальной безопасности, состоящей из органов и должностных лиц, наделяемых административными полномочиями по обеспечению безопасности.

В-пятых, в ряде случаев Концепция  закрепляет нормы, реализация которых  весьма затруднена в силу их декларативного содержания. Так, из анализа ее нормы, уполномочивающей федеральные органы исполнительной власти разрабатывать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты и представлять такие акты Президенту РФ и Правительству РФ, не ясно, в каких сферах национальной безопасности федеральные министерства и ведомства уполномочены разрабатывать нормативные правовые акты по вопросам обеспечения безопасности и какова процедура представления указанных актов Президенту и Правительству РФ.

Наконец, обращает на себя внимание тот  факт, что в Концепции не обозначены функции судов и органов прокуратуры  по обеспечению национальной безопасности. Представляется обоснованным установить в нормах Концепции функцию федеральных судов по рассмотрению и разрешению правовых конфликтов, возникающих в различных сферах административно - правового и уголовно - правового обеспечения национальной безопасности (экономической, дорожной, пожарной и т.д.), а также функцию органов прокуратуры по осуществлению общего надзора за деятельностью законодательных и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления коммерческих и некоммерческих организаций по обеспечению личной, общественной и государственной безопасности.

Перечисленные факторы, снижающие  действие Концепции, могут быть устранены  путем внесения соответствующих  корректив указом Президента РФ. Они  позволят систематизировать и унифицировать  административное законодательство в  сферах национальной безопасности, а  значит, оптимизировать деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов  управления коммерческих и некоммерческих организаций, а также должностных  лиц, уполномоченных применять средства административно - правового обеспечения  безопасности.

2.2. Место главы государства в системе субъектов обеспечения безопасности государства

Как глава государства Президент  РФ не включен в систему разделения властей. В соответствии со ст. 80 Конституции  РФ Президенту принадлежит право  определять основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе в области правоохранительной деятельности. Кроме того, согласно норме той же статьи, на главу  государства возложена функция  обеспечения единства государственной  власти, осуществляемой законодательными, исполнительными, судебными органами. В случае разногласий между ними Президент РФ имеет возможность  инициировать согласительные процедуры  и даже передать решение спора  на рассмотрение соответствующего суда (ст. 85 Конституции), однако в процессе согласования он не представляет интересы какой-либо стороны. Обеспечение взаимодействия и согласованного функционирования всех государственных органов является, как обоснованно считает специалист в области конституционного права  Л.А. Окуньков36, одной из главных  конституционных обязанностей Президента.

Вместе с тем наличие у  главы государства упомянутой функции  не означает, что он должен принимать  решения или нести ответственность  вместо названных органов. Усилия Президента по координации, объединению действий законодательной, исполнительной и  судебной власти нельзя рассматривать  как прямое директивное руководство  или ограничение самостоятельности  соответствующих органов. Глава  государства не подменяет законодательные  и исполнительные органы власти, а  действует вместе с ними и через  них, создавая необходимые условия  для их слаженной работы. Интегрирующая  роль большинства конституционных  функций Президента применительно  ко всем ветвям власти проявляется  без привилегированного отношения  к одной из них.

Конституция России (ч. 2 ст. 80) закрепляет функцию главы Российского государства "принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности". В целях реализации указанной функции Президент России обязан проводить соответствующие мероприятия по обеспечению обороноспособности страны и оказанию отпора вооруженной агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации, предотвращению вооруженных конфликтов, направленных против России.

Поскольку защита Отечества  является общегосударственной задачей, делом всего народа, в таких  мероприятиях обязаны принимать  участие в соответствии с Федеральным  законом все органы государственной  власти России, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации, должностные лица и граждане России. Особое правовое положение главы  Российского государства в системе  органов государственной власти Российской Федерации, наделенных полномочиями в области обороны, объясняется прежде всего необходимостью обеспечения им демократического (политического) и организационно - правового единства государственной власти, а также тем, что Президент России обладает объективно большими возможностями, чемФедеральное Собрание, Правительство, высшие судебные органы Российской Федерации, мобильно, оперативно, действенно принимать соответствующие меры по отражению агрессии, ликвидации вооруженных конфликтов, направленных против Российской Федерации, обеспечению ее независимости и государственной целостности России.

О компромиссном характере  формулировки ст. 10 Основного Закона России о сочетании единства власти с ее разделением можно говорить только в случае рассмотрения единства власти с точки зрения ее концентрации в руках одного органа государственной  власти России, и он полностью исключается  в случае рассмотрения такого единства на уровне народовластия прямого  или представительного. В основе демократического единства государственной власти в Российской Федерации лежат положения ст. 3 Конституции России о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Свою волю на предоставление главе Российского государства, Государственной Думе властных полномочий в области обороны народ выражает в ходе референдума и выборов, которые составляют основу легитимности президента и парламента.