Самостоятельная работа по "Административному праву"

Оценивая, таким образом, юридическую природу властного воздействия органа государственного управления на гражданина, всё же отметим, что, не смотря на то, что один из участников административно-правовых отношений действует от имени государства (органа, должностного лица), однако далеко не во всех случаях принадлежащая ему власть имеет своим непосредственным объектом другого участника. Например, в тех случаях, когда управленческое отношение между органом и гражданином возникает по инициативе последнего (например, подача жалобы), административная власть используется вовсе не в целях подчинения заявителя.

Необходимо также учитывать, что властвование, будучи выраженным, юридически, вовсе не сводится к принуждению одной из сторон управленческого отношения, хотя такая возможность не исключается. Оно не сводится к “приказам”, с помощью которых буквально всё решается сверху соответствующим органом государственного управления. В юридических предписаниях субъектов управления можно обнаружить множество самых различных форм воздействия на общественные отношения в сфере государственного управления: наделение правами, поддержка инициативы, удовлетворение ходатайства, распространение рациональных форм и методов организации и деятельности управляемых объектов, юридическое оформление прав граждан и т. п.3 

Исходя из особенности административно-правового регулирования управленческих отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности, предмета административного права, можно охарактеризовать следующим образом.      

Во-первых, для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т. е. предписания. Своё непосредственное выражение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений представлен определённый объём юридически-властных полномочий, адресуемых другой стороне. Последняя обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав.

Во-вторых, как следствие первого, административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношений. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит решающее значение. Следовательно, волеизъявление одной стороны неравнозначно волеизъявлению другой. 

В-третьих, в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая взаимосвязь между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически-властные полномочия, которыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа исполнительной власти). Следовательно, складывается такой механизм правового регулирования, который не является результатом взаимного (т. е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых.

В-четвертых, властность и односторонность, как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использование в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений, т. е. их волеизъявлений. Но использование дозволений так же предписывается административно-правовыми нормами (например, в виде соответствующих разрешений).

Таким образом, суть метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему:

а) установление определенного порядка действий - предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренных данной административно-правовой нормой. Так, с. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что административные наказания могут быть наложены не позднее двух месяцев со дня совершения проступка;

б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности). Так, запрещено направление жалоб граждан на рассмотрение тем должностным лицом, чьи действия являются предметом жалобы; государственные служащие не вправе появляться на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; протоколы об административном правонарушении не могут составлять неправомочные лица;

в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения предусмотренных административно-правовой нормой. Это вариант дозволения, дающий возможность проявления самостоятельности при решении, например, вопроса о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры воздействия (наказания) либо освобождения его от ответственности;

г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т. е. совершать, либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определённых ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Например, гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которое он оценивает, как противоправные. Ещё раз отметим, что особенности предмета обуславливают специфику метода регулирования. Административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Но административно-правовое регулирование в то же время обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал. Участники управленческих отношений выступают как субъект и объект воздействия. Но их правовое опосредование превращает обе стороны в субъектов правоотношений - носителей определённых прав и обязанностей. И властвующий как, справедливо отмечает Д. Н. Бахрах, уже не вправе делать то (что левая нога захочет), выдавая свой каприз, административную импровизацию за государственную мудрость, а подвластному, не нужно упрашивать его (дать молвить слово).  Закрепляя демократические начала формирования административной власти и контроля, за её деятельностью, рациональные формы организации управленческого труда, разнообразные права граждан, процедуры решения дел и разрешение споров с исполнительной властью и многое другое, административное право придаёт властеотношениям цивилизованный характер, способствует развитию в них начал справедливости, демократии»4.  

Благотворное влияние правового опосредования властеотношений состоит также в том, что право внедряет в административную деятельность несвойственные ей в прошлом способы воздействия: договоры, рекомендации, конкурсы и др. Конечно, главным методом, который используется при правовом регулировании административной деятельности был и остаётся административно-правовой. Но наряду с этим право в условиях демократии использует при регулировании административно-правовых отношений и средства, близкие к гражданско-правовому методу. Право обязывает органы государственной власти заключать административные договоры, проводить конкурсы, поощрять, разрабатывать рекомендации, информировать граждан, оказывать содействие и т. д. 

Система административного права

Система административного права – это внутреннее строение отрасли, отражающее последовательное расположение образующих её элементов – институтов и норм, их единство и структурную взаимосвязь.

Административное право регулирует весьма обширный круг разнообразных общественных отношений управленческого характера. Это предопределяет необходимость известной систематизации административно-правовых норм либо путём объединения их в самостоятельные правовые институты (например, институт государственной службы, административного принуждения и т. д.), либо путём выделения норм, касающихся отдельных областей или сфер государственного управления (например, нормы регулирующие отношения в области хозяйственной деятельности России).

Система административного права имеет не только чисто практическое значение (например, как база для проведения кодификационных работ), она теснейшим образом связана с научными и учебными аспектами административно-правовой проблематики (система науки, система учебного курса).

При этом одной из существенных системообразующих проблем является то, что в административном праве тесно соприкасаются как нормы материальные, так и процессуальные, что нехарактерно для подобных ему крупных отраслей права таких, как гражданское и уголовное право.

Большинство отраслей права в процессе своего развития выделили из своей системы отдельные процессуальные отрасли (например, гражданское процессуальное и уголовно-процессуальное право), некоторые отрасли права пользуются наработками соответствующих процессуальных отраслей либо процессуальными нормами административного права. Следует отметить, что часть административистов склонна выделять из системы административного права отдельную отрасль (подотрасль) административного процессуального права5, в то время как другие предполагают процессуальные нормы объединить в специальную часть административного права наряду с традиционной общей и особенной частями6.

Однако, процессуальные нормы административном права, справедливо отмечает Ю. А. Дмитриев, в значительной степени разнообразны и разноплановы и их лишь условно можно объединять в отдельный самостоятельный институт. В нём окажутся соединёнными единой институциальной принадлежностью и процедуры привлечения к административной ответственности, и процедуры реализации различного рода властных полномочий, и различные разрешительные и легализующие процедуры, и многие другие процедуры, порядки, правила и т. п.7.

На протяжении многих десятилетий учёными предлагается примерно одинаковая в главных чертах система административного права, состоящая из двух частей – Общей и Особенной, которые включают в себя несколько административно-правовых институтов. Современные ведущие учёные административисты России8 в целом разделяют эту точку зрения, хотя и есть иные суждения9.

Институты представляют собой совокупность норм, по объёму и масштабу действия сравнительно меньшую, чем отрасль права. Институты административного права могут быть: отраслевыми (например, институт административно-правового статуса юридических лиц)  и межотраслевыми (например, институт административной ответственности); материальными (например, институт законности деятельности исполнительной власти)  и процедурными (институт прохождения государственной службы, производства по делам об административных правонарушениях); регулятивными (институт государственных службы) и  охранительными (институт административного принуждения); простыми (институт аттестации государственных служащих) и сложными (институт государственной службы, институт юридической ответственности  должностных лиц).

В Общую часть входят следующие институты:

- регулирующие административно-правовые статусы индивидуальных субъектов права;

- регулирующие основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления);

- регулирующие административно-правовые статусы государственных предприятий учреждений, организаций;

- регулирующие административно-правовые статусы негосударственных организаций (муниципальные, общественные, религиозные, коммерческие, и др.); 

- регулирующие формы и методы, способы властного воздействия государственной администрации на субъекты права; 

- обеспечивающие законность деятельности исполнительной власти;

- регламентирующие процесс управления (управленческий процесс, управленческие процедуры, административное нормотворчество, принятие нормативных и индивидуальных правовых актов);

- регулирующие административно-деликтные отношения (виды, меры административного принуждения и порядок их применения, определение органов и должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях; регламентация принципов производства по делам об административных правонарушениях).

В Особенной части административного  права  рассматривается  сущность организации  государственного управления, вопросы соотношения  компетенции Российской Федерации  и её  субъектов в области организации государственного управления, понятие регионального управления, сущность межотраслевого государственного управления и его организационные формы, соотношение государственного управления и государственного регулирования, воздействие проводимой в России  административной реформы на формирование  системы и структурных федеральных органов исполнительной  власти.

Система Особенной части административного права может быть представлена в следующем виде. Нормы регулирующие:

• деятельность в организационно-хозяйственной области (промышленность, строительный комплекс, агропромышленный, транспорт, связь, торговля, жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание);
• деятельность в социально-культурной области (образование, здравоохранение, культура, наука, физическая культура и спорт, социальное обеспечение); 
• деятельность в административно-политической области (оборона, обеспечение государственной безопасности, внутренние дела, юстиция, иностранные дела, внешние экономические связи);
• межотраслевые управленческие отношения (прогнозирование и планирование, бюджетное регулирование, антимонопольная деятельность и др.).  

Содержание Общей и Особенной частей административного права взаимозависимо и составляет единое целое. Нормы Общей части применимы ко всем институтам Особенной части. Так, общие правила, регулирующие порядок подготовки, издания, вступления в силу и действия актов государственного управления, реализуется в процессе исполнительной деятельности органов управления во всех отраслях экономики или социально-культурного строительства с учётом их специфики.

Административное право – одна из самых больших и сложных отраслей правовой системы России. Это предопределено её предметом, большим числом и разнообразием организационных отношений с участием публичной администрации. Руководство обороной и образованием значительно отличаются друг от друга точно так же, как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок изложения штрафов приватизации предприятий. А для юридического опосредования такого разнообразия нужны разные административно-правовые нормы.