Исполнительная власть: ее место и функции в системе разделения властей

15. Бюллетень нормативных актов Российской Федерации.

16. Советское административное право. / под ред. Ю.М.Козлова. М., 1985.

17. Грачев Г.Д. Русская Дума. М., 1991.

1 Филиппов Г.Г. Социальная  организация и политическая власть. М., 1985, с. 110.

 

 

2010г.

ВВЕДЕНИЕ

Конституцией Российской Федерации 1993 года закреплено разделение властей в главе об основах конституционного строя (статья 10). Принцип гласит: государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы этих властей самостоятельные.

Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет правительство. Президент Российской Федерации не является главой исполнительной власти, он является главой государства, объединяя все власти, способствуя согласованному и эффективному функционированию.

Органы исполнительной власти включают Правительство Российской Федерации, федеральные министерства и ведомства, иные федеральные органы исполнительной власти; правительства, министерства и иные органы исполнительной власти республик в составе РФ; глав администраций краев, областей, мэров городов федерального значения со своим рабочим аппаратом; глав администраций городов и других административных образований. Главной задачей органов исполнительной власти является реализация Конституции, законов, указов президента, решений вышестоящих органов исполнительной власти. В силу того, что эти органы обладают не только исполнительной, но и распорядительной властью, их именуют исполнительно - распорядительными органами.

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

Исполнительная власть - есть способность и возможность оказывать

определяющее воздействие на деятельность, поведение, а также право и

возможность подчинять своей воле других. Отличительным признаком этой ветви власти выступает то, что она реализуется в отношении как к коллективным так и индивидуальным элементам государственно-организованного общества, то есть в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменитель-ного (правоисполнительного) характера. Это является наиболее важной характеристикой исполнительной власти, поскольку раскрывает ее особую государственно-правовую природу, позволяет разграничить исполнительство такого рода и исполнительство, присущее любой

организованной ячейке социума в качестве средства управления собственными делами (самоорганизация).

Будучи ветвью единой государственной власти, исполнительная власть не

тождественна виду государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности - не сама сласть, а лишь форма ее практической реализации. А потому исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности: власть - сущностное выражение этой деятельности, ее функциональной направленности и компетенционной определенности, то есть категория базового характера. Следовательно, исполнительная власть не тождественна государственному управлению, поскольку оно выступает определенным видом государственной властной деятельности. Принципиальное качество и назначение исполнительной власти выражаются в особом виде государственной деятельности, в правоприменительной ее сути.

Причем в отличие от правоприменительной судебной власти (где исполнение требований закона осуществляется преимущественно в негативных случаях) для исполнительной власти характерно в основном правоприменение позитивного характера, то есть прямое исполнение требований законодательства в целях нормальной и эффективной работы находящихся под ее воздействием объектов экономики, политики, права, культуры и т.п. Исполнительная власть реализуется через деятельность специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. В государственно- властном механизме она представлена органами исполнительной власти. Через деятельность государственных органов - субъектов исполнительной власти, исполнительная власть приобретает динамические качества. Согласно ст. 77 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и

органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таковы четко определенные конституционные границы, необходимые для понимания субъектной характеристики исполнительной власти. Однако ст. 110 Конституции РФ сводит всю исполнительную власть исключительно к деятельности Правительства Российской Федерации, что вызывает определенные сомнения. В соответствии с Конституцией РФ исполнительная власть организуется и осуществляется на началах федерализма, то есть законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации.

Ведущая роль при этом принадлежит Федеративному договору и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11).

Это разграничение проводится суммарно, то есть применительно к

законодательным и исполнительным органам государственной власти (ст. 71- 72). Конкретизация этого разграничения между соответствующими субъектами исполнительной власти осуществляется при оформлении организационно- правового статуса тех или иных субъектов.

Следует особо подчеркнуть неправомерность отождествления

исполнительной и административной власти. Административная власть связана с реализацией полномочий внесудебного, то есть административного принуждения, которое является лишь одним из средств достижения целей, стоящих перед исполнительной деятельностью. Но содержание исполнительной власти не исчерпывается применением в необходимых случаях чисто принудительных мер.

Большинство юридически властных полномочий, которыми наделены все субъекты исполнительной власти, реализуется именно во внесудебном порядке. В подобном же порядке реализуются полномочия органов законодательной власти, но это не означает, что они осуществляют административную власть.

В распоряжении субъектов исполнительной власти находятся все наиболее

существенные атрибуты государственной власти: финансы, армия и иные воинские формирования, милиция, важнейшие средства коммуникации, исправительно-трудовые учреждения, служба внутренней и внешней безопасности и т.п. Несмотря на то, что в Конституции Российской Федерации нет упоминаний о государственном управлении, тем не менее оно - реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Но Конституция

и действующее законодательство Российской Федерации не предложили синонима государственному управлению, в них ничего не говорится об исполнительной деятельности; субъекты этой деятельности налицо, а характер ее не определен. Однако система разделения властей исходит из того, что каждая ветвь единой государственной власти реализуется в деятельности их субъектов. Поэтому государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

Государственное управление осуществляется и в рамках системы

государственной власти, основанной на началах разделения властей.

Исполнительная власть как проявление единой государственной власти,

приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев

государственного аппарата, именуемых исполнительными органами, являющимися органами государственного управления. В этом смысле государственное управление понимается как исполнительно-распорядительная деятельность и не противопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти.

Необходимо подчеркнуть, что понятие «государственное управление»

более широкое по сравнению с исполнительной властью. В известном смысле последняя производна от государственного управления. Она призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности. С другой стороны, государственное управление - это и есть тот вид деятельности, который направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Исполнительная власть составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность. Сейчас происходят процессы, свидетельствующие об уменьшении удельного

веса государственного управления некоторыми областями жизни, прежде всего экономикой. Это не умаляет роли исполнительной власти и государственно- управленческой деятельности в целом. Наоборот все настойчивей звучит тезис о необходимости сильной исполнительной власти, способной обеспечить должный уровень управляемости общественных отношений во всем их многообразии.

 
ФУНКЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Проблема функций исполнительной власти в юридической и политической литературе не осмыслена в полной мере научно и объективно. Объясняется это тем, что многие юристы - ученые (и практики - администраторы), упрощают проблему и полагают, что само название данной ветви власти прямо связано с ее функциями: эта власть исполняет законы. Однако, как замечает Бельский, еще во второй половине XIX века знаменитый государствовед Блунчли находил неудачным название этой ветви власти и, указывая на предметный характер и многообразие ее деятельности, считал, что исполнительной власти далеко не исчерпывается слишком общим понятием "исполнение".

Под функциями исполнительной власти следует определить ведущее направление в деятельности органов исполнительной власти, в которых выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти и с ними напрямую связан предоставляемый органом исполнительной власти объем государственных полномочий. Иначе говоря, под функциями понимают и цели, которые ставит государство перед исполнительной властью, и основные направления ее деятельности, а также правовые средства, которые применяются для достижения поставленных целей.

Каждая функция исполнительной власти имеет свою сферу деятельности и осуществляется соответствующими методами. Функции отражают содержание деятельности исполнительной власти и во многом характеризуют ее сущность.

Структурная сложность и особенности исполнительной ветви власти таковы, что тщательный ее анализ приводит к выводу о двух уровнях ее функций - первом и втором.

Первый уровень функций исполнительной власти охватывает те функции, которые имеют глобальные значения для жизни общества. Необходимо подчеркнуть в связи с этим, что исполнительная власть гораздо полнее, чем законодательная, представляет единство, сущность, функциональную направленность государства, а потому основное назначение государства - охранять внутренний и внешний мир общества, обеспечивать его благосостояние - рельефно и содержательно воплощается в ее функциях.

Каждая из функций определяется объектом управления и способом воздействия на него органов исполнительной власти.

Один из объектов - это общественный порядок и национальная безопасность, которая охраняется и обеспечивается путем наблюдения компетентными органами исполнительной власти за местами, имеющими общественной значение и путем постоянного поддержания Вооруженных сил страны для защиты населения и территории от военного нападения. Это чрезвычайно важный объект управления, являющийся необходимой предпосылкой нормального бытия гражданского общества и функционирования его политических, экономических и культурных структур.

Другой важный объект управления - это определенная отрасль народного хозяйства, социально - культурного и административно - политического строительства (экономика, финансы, образование, здравоохранение, и т.д.), функционирование которой возможно при постоянном управленческом воздействии на нее органов исполнительной власти, выражающемся в руководстве, планировании, регулировании, координировании, подборе кадров, контроля. Этот объект определяет регулятивно - управленческую функцию исполнительной власти.

О таком важном объекте государственного управления - защита прав и свобод граждан, определившим еще одну функцию исполнительной власти, я расскажу подробнее в следующей главе.

Итак, первая основная функция - функция охраны общественного порядка и обеспечение национальной безопасности представляет собой одно из главных направлений в деятельности органов данной ветви власти. Известно, что общественный порядок, предполагающий также общественную безопасность - фундамент нормальной социальной жизни всех граждан и деятельности всех государственных, общественных и частных учреждений. Ослабление функции охраны общественного порядка дает о себе знать ростом административных проступков и преступлений, нарушением санитарных и экологических правил; отрицательно сказывается и на других сторонах деятельности государства, а именно на управлении экономикой, финансами, культурой, образованием, социальным обеспечением и т.д.

Охрана общественного порядка органам исполнительной власти осуществляется методами наблюдения, надзора и контроля за поведением граждан и деятельности организаций.

Другой стороной рассматриваемой функции является национальная безопасность, которая определяется как состояние защищенности интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В нее включаются в первую очередь государственная и оборонная безопасность, а также другие ее виды: экономическая, информационная, медицинская, экологическая и т.д.

Вторая важнейшая функция исполнительной власти - управленческая, представляющая собой деятельность "публичных служб" по руководству экономикой, финансами, культурой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства. Так, статья 21 Закона Российской Федерации "О Совете Министров - Правительства РФ" от 22 декабря 1992 года достаточно выразительно подчеркивает организационно - управленческий аспект в деятельности высшего федерального органа исполнительной власти. Правительство РФ объединяет, направляет и координирует работу министерств, государственных комитетов и других подведомственных ему органов исполнительной власти.1 Как видно, данная деятельность Правительства РФ является управленческой по характеру, осуществляется непрерывно, на основе и во исполнении закона.