Административные экологические правонарушения

2.4. Поводы к  возбуждению дел об административном экологическом правонарушении

Поводы к  возбуждению дела об административном экологическом правонарушении:

1) непосредственное  обнаружение должностным лицом,  уполномоченным составлять протокол  об административном правонарушении, достаточных данных, указывающих на наличие совершения такого правонарушения;

2) поступление  из правоохранительных органов,  иных государственных органов,  органов местного самоуправления, от общественных объединений,  материалов с данными, указывающими  на наличие совершения административного правонарушения;

3) сообщения  и заявления физических и юридических  лиц, сообщения в средства массовой  информации⁹.

Дело считается  возбужденным с момента составления  первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, то есть доставления, административного задержания, личного досмотра или иных видов досмотра, изъятия вещей и документов, задержания транспортного средства и т. д.

В соответствии со ст. 28.7 КоАП в случае, если после  выявления административных экологических правонарушений осуществлялись экспертизы или иные процессуальные действия, требующие значительного времени, затрат, проводится административное расследование.

Решение о возбуждении  дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения. Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения в течение одного месяца с момента возбуждения дела, хотя в исключительных случаях этот срок может быть продлен на один месяц вышестоящим должностным лицом. По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении, который в течение суток направляется судье, другим уполномоченным рассматривать такие дела органам, должностным лицам, при этом ряд дел об экологическом правонарушении, если по ним проводилось административное расследование, могут рассматривать только судьи (например, о самовольной добыче янтаря (ст. 7.5. КоАП).

2.5. Эффективность административной ответственности в области охраны окружающей среды

Практика показывает, что на эффективность административной ответственности в области охраны окружающей среды влияют:

- недостаточная  оперативность производства по  делам об административных правонарушениях;

- слабое воспитательное воздействие процедуры рассмотрения дел и вынесения постановлений о наложении административного взыскания;

- необеспечение  реальности исполнения постановлений;

- неадекватность  взыскания содеянному (прежде всего,  ввиду незначительности сумм  штрафов, установленных в законодательстве; законодательство зарубежных стран предусматривает более значительные штрафные санкции, оказывающие надлежащее воздействие на загрязнителей среды);

- отсутствие  стабильности и последовательности  административной карательной практики (вследствие малозначительности штрафов – главного средства административного воздействия – координации этой деятельности в масштабе страны не осуществлялась должным образом: наблюдаются шараханье в правоприменительной практике, разнобой в ее осуществлении в различных регионах и даже в пределах территории субъекта Российской Федерации);

- слабое знание  субъектами права законодательства  об административных правонарушениях;

- низкий авторитет  правоприменительных органов¹⁰.

При определении  эффективности административной ответственности в области охраны окружающей среды целесообразно выяснить два вопроса: во-первых, степень реального применения ответственности и, во-вторых, состояние тенденции к изменению количества и качества правонарушений.

Анализ и  сопоставление данных о числе проводимых проверок и выявленных правонарушений по годам и различным субъектам Российской Федерации свидетельствуют о значительном разрыве в большинстве случаев между проверками, выявленными нарушениями и наложенными взысканиями, что наводит также на мысль о высокой латентности (неизвестности, невыявляемости) правонарушений.

Констатировать  тенденцию динамики административных правонарушений еще сложнее. В ряде мест их количество увеличивается, в  других – уменьшается, что нередко  связывается с изменением кадрового состава экологического контроля, проверками вышестоящих органов. Надо иметь также в виду, что фиксация и учет административных правонарушений (как и уголовных) находятся в руках человека и, таким образом, испытывают влияние людей, желающих приукрасить или отразить объективно положение вещей.

С.А. Боголюбов  отмечает, что на состоянии борьбы с административными правонарушениями заметно сказывается нравственная атмосфера среди должностных  лиц экологического контроля. Среди  них нередко бытуют пессимистические настроения, желания получить больше прав по привлечению к ответственности, получению, ношению и применению оружия, материальному обеспечению; также не без оснований ставятся вопросы об усилении социальной и правовой защиты работников природоохранных служб. Решение этих проблем будет способствовать повышению эффективности юридической ответственности в области экологии.

Кроме этого, не преодолена существующая традиция, когда  природоохранительным проблемам отводилось одно из последних мест. На протяжении многих лет должным образом не отвечали главные виновники ухудшения экологической ситуации - промышленные предприятия. И сейчас, когда существенно ужесточаются меры ответственности, это не только не находит должного понимания, но и зачастую встречает сопротивление руководства этих предприятий и представителей власти.

По мнению Б.В. Ерофеева, в любом экологическом правонарушении неизбежно укладывается наличие причин и условий, способствовавших его совершению. Например, причиной отсутствия очистных сооружений на предприятии является их дороговизна, существенно сказывающаяся на хозрасчетном доходе трудового коллектива, а условием этого нарушения – беззаконность за подобные нарушения.¹¹

Устранение  причин и условий, способствовавших экологическому правонарушению, - главная цель юридической ответственности. Поэтому в законодательстве содержится ряд мер, специально предназначенных для этого:

1. Устранение причин и условий совершения экологического правонарушения должно осуществляться путем системного подхода к реализации этой цели. Например, нельзя считать системной такую группу мероприятий, как лесовосстановительные работы при отсутствии необходимых посадочных машин, саженцев и других средств при достаточной правовой урегулированности этих отношений. Проводимые профилактические мероприятия оказываются нереализованными именно из – за несистемного подхода к этому делу.
2. В профилактике экологических правонарушений должны использоваться многообразные средства: организационные, управленческие, идеологические, технические, технологические и т. д. Так, недостаточно всестороннего обеспечения профилактических мероприятий техническими, технологическими и т. п. средствами, если не будет проводиться систематической работы по идеологическому обеспечению их, направленной на перестройку экологического сознания граждан и юридических лиц.
3. Профилактическая работа должна сочетать общеэкологические мероприятия и учитывать обеспечение сохранности как всей окружающей природной среды, так и отдельных составляющих природных объектов.

Ю.И. Шуплецова  отмечает, что несмотря на многие проблемы - несовершенство законодательства, правовой нигилизм широких слоев и пренебрежение  даже имеющимися нормами, - в последние  годы наблюдается стойкий рост числа  выявленных нарушений экологического законодательства и все чаще наказываются лица, виновные в ухудшении качества природной среды. К сожалению, пока рано говорить о существенном улучшении состояния природы, но можно отметить наметившиеся положительные тенденции. И немалую роль играют в этом общественные организации и объединения граждан. Их роль в выявлении, пресечении и предупреждении экологически вредной деятельности достаточно высока. Есть надежда, что именно результаты их работы позволят существенно повысить эффективность применяемых мер административной ответственности.¹²

4. Коллизии в правовом регулировании административных экологических правонарушений

В рассматриваемых  в данной курсовой работе правоотношениях  случается не мало коллизий.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 23.29 КоАП дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 7.2 (об уничтожении и о повреждении знаков особо охраняемых природных территорий, а также знаков, устанавливаемых пользователями животным миром или специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, зданий и других сооружений, принадлежащих указанным пользователям и органам), ст.ст. 7.6, 7.11, 8.1, 8.2, 8.4 - 8.6, 8.12 (в ч. нарушения порядка отвода земельных участков в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов), ч. 1, 2, 4 ст. 8.13, ч. 1 ст. 8.14, ст. 8.15, 8.18, 8.19, 8.21 - 8.23, ч. 2 и 3 ст. 8.31, ст. 8.33 - 8.36, ч. 3 ст. 8.37, ст.ст. 8.39, 8.41 КоАП, рассматривают органы, осуществляющие государственный экологический контроль.

 При этом  ст. 6 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся осуществление регионального государственного экологического надзора при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, и утверждение перечня должностных лиц органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный экологический надзор (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта Российской Федерации).

 Таким образом,  возникает неопределенность относительно  круга должностных лиц, имеющих  право рассматривать указанные  выше дела об административных  правонарушениях от имени органов  исполнительной власти субъектов  Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 № 201 «Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору» Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, земельных отношений (в ч., касающейся земель сельскохозяйственного назначения).

 Согласно ст. 23.15 и 28.3 КоАП должностные лица Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору вправе составлять и рассматривать протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст.ст. 8.6, 8.7 КоАП, только в части земель сельскохозяйственного назначения.

 Анализ указанных  норм требует приведения их  к единообразию.

 Часть 3 ст. 8.32 КоАП предусматривает административную ответственность за нарушение правил пожарной безопасности в лесах в условиях особого противопожарного режима.

 Понятие особого противопожарного режима раскрывается в ст.ст. 1 и 30 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», согласно которым особый противопожарный режим - дополнительные требования пожарной безопасности, устанавливаемые органами государственной власти или органами местного самоуправления в случае повышения пожарной опасности на соответствующих территориях.

 Федеральный  закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» содержит внутреннюю несогласованность положений, поскольку на основании статей 1 и 30 этого зокона органы государственной власти наделены полномочием по установлению дополнительных требований пожарной безопасности, однако ст. 18 закона, устанавливающая исчерпывающий перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не содержит права указанных органов по установлению дополнительных требований пожарной безопасности.

 Диспозиция ч. 4 ст. 8.32 КоАП предусматривает ответственность за нарушение правил пожарной безопасности, повлекшее возникновение лесного пожара без причинения тяжкого вреда здоровью человека.

 В связи  с резко возросшим числом пожаров  в лесах за последние несколько  лет, законодателем была существенно  ужесточена ответственность за  нарушения требований пожарной  безопасности. Изменения были внесены Федеральным законом от 29.12.2010 № 442-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный Федеральный закон внес изменения в ст. 8.32 КоАП, в которую были добавлены три новых состава административных правонарушений, а также в ст. 261 Уголовного кодекса Российской Федерации, в которую были добавлены два новых состава преступлений.

 Преследуя  цель снижения количества лесных  пожаров путем ужесточения ответственности  за нарушение требований пожарной безопасности в лесах, законодатель не вполне корректно сформулировал отдельные положения КоАП и УК РФ.

 Так, ч. 4 ст. 8.32 КоАП предусматривает административную ответственность за нарушение правил пожарной безопасности, повлекшее возникновение лесного пожара без причинения тяжкого вреда здоровью человека; ч. 1 ст. 261 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за уничтожение или повреждение лесных насаждений и иных насаждений в результате неосторожного обращения с огнем или иным источником повышенной опасности. И в том и в другом случае будет иметь место уничтожение или повреждение лесных насаждений. Пожар может возникнуть по причине нарушения правил пожарной безопасности в лесах, например, подпунктов «а» - «в» пункта 8 Правил пожарной безопасности в лесах, эти же самые действия можно квалифицировать как неосторожное обращение с огнем или иным источником повышенной опасности.