Толкование международных договоров

Толкованием норм международного права занимаются различные  субъекты, и в зависимости от этого  толкование имеет разное значение. Субъектами являются государства, их органы, международные органы и организации, физические и юридические лица. От субъектов зависит значение толкования, включая юридическое. Толкование, осуществляемое субъектами международного права, является официальным, а не субъектами - неофициальным.

1. Государства

Основными субъектами толкования, вполне естественно, являются основные субъекты международного права - государства. Достигнутое ими общее  толкование обязательно и для  международных организаций. Толкование, даваемое лишь частью субъектов, на которых распространяется действие нормы, юридически обязывает только их. Постепенно такое толкование может получить молчаливое или ясно выраженное признание других субъектов и стать общим. В качестве примера толкования универсальной конвенции лишь некоторыми участниками можно привести приложенное к Совместному заявлению СССР-США 1985 г. "Единое толкование норм международного права, регулирующих мирный проход" (через территориальные воды) (Сборник международных договоров СССР. Вып. 45. М., 1991. С. 506.).

Даваемое органами власти толкование международных норм имеет различное значение в правовой системе страны в зависимости  от органа, его осуществляющего. Так, Президент РФ осуществляет руководство  внешней политикой России, подписывает международные договоры и ратификационные грамоты (ст. 86 Конституции РФ). Толкование им международных норм обязательно для всех органов исполнительной и судебной власти. Толкование международных норм Федеральным Собранием, осуществляемое в форме закона, обязательно для всех органов государства, толкование в иной форме не обладает юридической силой.

Толкование  норм международного права высшими  исполнительными и законодательными органами государства рассматривается  во внешних сношениях как официальное толкование государства даже в том случае, если оно осуществлено с превышением полномочий соответствующего органа. С другой стороны, акты государства, включая законодательные, противоречащие международному праву, квалифицируются как правонарушения независимо от того, что они законны по внутреннему праву.

2. Международные  органы и организации

Характерной чертой современного международного права  является неуклонно растущая роль международных  органов и организаций как  субъектов толкования. Играя важную роль в осуществлении норм международного права, они, разумеется, участвуют и в их толковании. Зачастую трудно провести черту между такого рода толкованием и правотворчеством. Достаточно указать на принятую Генеральной Ассамблеей ООН в 1970 г. Декларацию о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН. Как видно из самого названия, речь идет о принципах Устава, об изложении их содержания, т.е. в значительной мере об их толковании. На самом же деле Декларация явилась актом прогрессивного развития содержания основных принципов. Сама по себе Декларация обладала силой рекомендации. Однако последующее признание государствами за ее содержанием юридической силы придало ему статус норм универсального обычного права.

Резолюции Генеральной  Ассамблеи представляют собой авторитетные свидетельства того, что считается  правом и как оно понимается большинством государств. По своему авторитету они  уступают лишь международным договорам. Однако по сравнению с договорами они обладают и некоторыми преимуществами. Они зачастую охватывают вопросы, которые не затронуты договорным регулированием. Резолюции организаций более оперативны, чем договоры, что имеет существенное значение для своевременности, а следовательно, и эффективности толкования.

Интерпретационная деятельность организаций многообразна и не ограничивается резолюциями. Она  имеет место в ходе обсуждения, при решении конкретных вопросов, при применении права. Во всех этих случаях значение одних норм подчеркивается, другие конкретизируются, третьи подвергаются критике. Такого рода интерпретационная деятельность является средством решения задачи, имеющей первостепенное значение для эффективности международного права, а именно для обеспечения актуализации норм международного права и всего механизма его действия в процессе их реализации.

Особенно велика в этом отношении роль Генеральной  Ассамблеи ООН. Однако это не дает оснований признавать за ней статус правотворческого органа. Между тем такие тенденции существуют. В подтверждение можно привести мнение известного американского юриста О. Шехтера: "В теории международного права толкование договора, принятое всеми участниками, считается "аутентичным" толкованием, обладающим той же юридической силой, что и сам договор". Поэтому можно считать, что "декларации Генеральной Ассамблеи об агрессии, интервенции и иных соответствующих вопросах, принятые консенсусом или единогласно, должны иметь обязательную силу Устава" (Schachter O. Law-Making in the United Nations//Perspectives on International Law. London, 1995. P. 126.).

Как уже отмечалось, Венские конвенции специально оговаривают, что их положения применяются  к учредительным актам международных  организаций без ущерба для соответствующих правил этих организаций. Между тем Устав ООН не признает за Генеральной Ассамблеей права на аутентичное толкование Устава.

Анализ Устава ООН и подготовительных материалов не дает оснований признать за Генеральной  Ассамблеей или каким-либо иным органом, включая Международный Суд, права давать юридически обязательные для государств-членов толкования Устава. В заявлении постоянного представительства СССР при ООН от 7 ноября 1964 г. говорилось: "Еще при выработке Устава ООН Сан-Францисской конференцией в 1945 году было признано, что ни один орган ООН не может давать обязательного для государств-членов Организации толкования Устава ООН".

Проблема толкования учредительных актов международных  организаций, и прежде всего Устава ООН, приобрела сегодня большое практическое значение. Такого рода акты - уставы, статуты - по своей юридической природе являются международными договорами. Вместе с тем они обладают значительной спецификой, которая была отражена и в Венских конвенциях. Международный Суд также исходит из того, что к Уставу ООН применимы общие принципы и правила толкования договоров, поскольку Устав является многосторонним договором. Одновременно Суд подчеркнул, что Устав является "договором, обладающим определенной специфической характеристикой" (См.: Консультативное заключение о некоторых расходах ООН//ICJ. Reports. 1962. P. 151.).

Сказанное ранее  не означает отрицания права органов  организации на толкование устава. Применяя его положения, они, естественно, толкуют их и действуют в соответствии с результатами толкования. Такое толкование обязательно лишь для самого органа организации и нижестоящих органов. Члены организации могут соглашаться или не соглашаться с данным толкованием. Однако практически эта деятельность оказывает существенное влияние также на права и обязанности государств-членов. В силу авторитета организации понимание ею тех или иных норм учитывается государствами.

Толкование  устава должно осуществляться органами организации в той части, которая относится к их компетенции, регулирует их деятельность. В ходе разработки Устава ООН было определено: "Каждый орган будет толковать части Устава, которые относятся к его конкретным функциям". Подобное толкование в случае признания его государствами становится обязательным. Таким путем происходит развитие содержания учредительных актов международных организаций.

Примером тому может служить практика органов  ООН, которая является основным средством  толкования Устава и развития его содержания. Этот момент проявился уже в первые годы существования ООН. Можно привести такой факт. Согласно ст. 27 Устава ООН решения Совета Безопасности по всем вопросам, кроме процедурных, "считаются принятыми, когда за них поданы голоса девяти членов Совета, включая совпадающие голоса всех постоянных членов Совета....". В связи с предложенным в 1946 г. Австралией проектом резолюции о франкистской Испании представитель СССР заявил, что во имя того, чтобы не препятствовать принятию резолюции, он воздержится от голосования (Security Council Official Records. 1946. 39th mtg.). С тех пор, несмотря на отдельные случаи несогласия, воздержание постоянного члена при голосовании не рассматривается в качестве вето. Это правило применялось уже более чем в ста случаях.

Новое правило  было подтверждено Международным Судом: практика Совета Безопасности в течение  долгого времени свидетельствует, что добровольное воздержание постоянного  члена "последовательно и единообразно толковалось: как не препятствующее принятию резолюции" (См.: Консультативное заключение о правовых последствиях для государств продолжающегося пребывания Южной Африки в Намибии вопреки резолюции Совета Безопасности//ICJ. Reports. 1971. P. 22.). Практика органов ООН внесла такие изменения в понимание положений Устава ООН, что специалисты стали говорить, что ООН стала иной. Уже в докладе Генерального секретаря 1974 г. о работе Организации говорилось: "В процессе экспериментирования, импровизации и расширяющейся деятельности в течение последней четверти века Организация Объединенных Наций уже стала существенно иной организацией по сравнению с той, что была предусмотрена в Сан-Франциско" (Introduction to the Report of the Secretary-General on the Work of the Organization. U.N. 1974. P. 3.).

В последующие  десятилетия тенденция к совершенствованию  содержания Устава ООН путем толкования его положений получила дальнейшее развитие. Органы ООН все более  широко толкуют свои полномочия по Уставу, и такое толкование обретает юридическую силу в результате молчаливого признания его государствами. Достаточно указать на резолюции Генеральной Ассамблеи о поддержке усилий правительств по упрочению демократии и законности, социальном развитии, борьбе с преступностью и др.

Расширенно толкует свои полномочия и Совет Безопасности. Так, согласно главе VII Устава ООН Совет вправе предпринимать действия в случае актов агрессии, угрозы международному миру. Иными словами, речь идет об актах агрессии одних государств против других. Тем не менее Совет счел возможным принять решения о действиях для ликвидации внутренних конфликтов в ряде стран, истолковав их как угрозу миру.

Существенно возрос авторитет решений и консультативных  заключений Международного Суда как  средств толкования не только Устава ООН, но и общих норм международного права, включая его основные принципы. В решении 1986 г. по делу "Никарагуа против США" Суд существенно уточнил положения Устава об индивидуальной и коллективной самообороне и тем самым содержание принципа неприменения силы.

Суд играет существенную роль в решении вопросов о разграничении  компетенции главных органов  ООН. Он, например, определил, что рассмотрение политических аспектов спора такими политическими органами, как Генеральная  Ассамблея и Совет Безопасности, не препятствует решению им юридических аспектов (Решение по делу о дипломатическом и консульском персонале США в Тегеране//ICJ. Reports. 1980. P. 19.).

Все это подтверждает, что интерпретационная деятельность органов ООН по своим результатам нередко приближается к правотворческой. Аналогичное положение и с другими международными организациями. Бывший Генеральный директор Международной организации труда Н. Валтикос пишет, что "решения органов наблюдения МОТ, которые следует рассматривать как разновидность прецедентного права, внесли определенный вклад в выяснение, а в некоторых областях и в развитие, стандартов, установленных Уставом МОТ и конвенциями" (Valticos N. The Sources of Internatioinal Labour Law//International Law and Its Sources. Deventer. 1989. P. 179.).

Растет роль судебного толкования, осуществляемого  Международным Судом ООН, арбитражами. Все чаще в договоры включается положение  о том, что в случае возникновения  спора о толковании договора любая из сторон может передать его на рассмотрение арбитража или Международного Суда. Принимаемые решения обязательны только для сторон в споре и только по данному делу. Однако на самом деле их значение гораздо шире. Международная судебная практика неизменно принимается во внимание международными судебными органами.

Совершенно  особую роль может приобрести судебное толкование в условиях региональных и интеграционных объединений. Суд  Европейского Союза играет явно правотворческую  роль. В договорах, лежащих в основе Европейского Союза, ничего не говорится об их соотношении с конституциями государств-членов. Однако практика Суда ЕС привела к тому, что право Сообщества было признано обладающим приоритетом даже в отношении конституций государств-членов, разумеется, в вопросах, относящихся к его компетенции. Сегодня это положение констатируется даже в популярных изданиях. В одном из них читаем: "Приоритет права Сообщества даже над национальным конституционным правом стал общепризнанным" (Borchardt K.-D. The ABC of Community Law. Brussels, 1994. P. 62).

Из сказанного видно, насколько существенные изменения  в механизм толкования вносят международные  органы и организации. Созданы условия  для обеспечения толкования на постоянной основе при участии большого числа государств. В результате появляются существенные новеллы в механизме функционирования международного права в целом как в части правотворчества, так и в части правореализации.

Следует различать  возможности толкования таких универсальных организаций, как ООН, и организаций с ограниченным числом участников, например региональных организаций. Универсальные организации представляют международное сообщество в целом, и в этом качестве они могут путем толкования вносить существенные изменения в общее международное право, включая его императивные нормы. Согласно Венским конвенциям, такие нормы создаются и изменяются международным сообществом в целом.

Толкование, осуществляемое организациями с ограниченным числом участников, не может вести к отмене или изменению норм общего международного права. С помощью толкования может ограничиваться действие диспозитивных норм во взаимоотношениях участников. Что же касается императивных норм, то они должны строго соблюдаться и при толковании.

Толкование  сторонами международного договора может вносить достаточно серьезные изменения в его содержание. Однако этому есть определенные пределы. С помощью толкования нельзя коренным образом менять содержание, превращая текст в фиктивный акт. Определенные границы изменению содержания договора ставит и внутреннее право участников. Внесение существенных изменений в ратифицированный парламентом договор требует одобрения парламентом.

В заключение раздела  отметим, что для эффективного функционирования современного международного права растущее значение приобретает понимание его целей и принципов широкими слоями населения. Важную роль в решении этой задачи призваны играть международные организации. К сожалению, пока их деятельность в этом направлении оставляет желать лучшего.