Третье. Интерес противоречив
по содержанию своей действенности.
На эту особенность, например, в проявлении
интереса личности не обращается должного
внимания ни в теории, ни в практике
его реализации. В интересе его
действий видится главным образом
позитивная особенность, односторонность,
что в природе общественных и
личных явлений не бывает.
Национальные экономические
интересы заключаются в оптимизации
макроэкономической динамики: достижение
удовлетворительных темпов экономического
роста, его стабильности, эффективное
включение в мировую экономику
и на этой основе обеспечение уровня
жизни населения, интеграции в мировое
хозяйство в качестве развитой страны.
Это - долговременные интересы всего
населения.
В различных исторических
рамках выживаемость государства определялась
различными факторами, и требовало
производства различных благ. Причем
современная схема производства
общественных благ государством, прежде
всего, через систему налоговых
отношений внутри государства, действовала
далеко не везде и не всегда, так
ресурсной базой для данного
производства могли служить налоги
с порабощенных государств или прямое
разграбление других государств. Логичная
схема общественного согласия исключает
возможность «вариантного» производства
общественных благ. Но современный
период также не идеален и дает
довольно яркие примеры агрессии
отдельных государств, которые решают
проблемы своего национального сообщества,
не просто нарушая, а порой грубо
попирая интересы других национальных
сообществ. Какое место отводится
общественным благам в реализации общественных
(национальных) интересов? Эффективное
производство общественных благ рассматривается
чаще всего как функция от успешного
развития экономики. С другой стороны
условия реализации национальных экономических
интересов во многом определяются эффективным
и оптимальным уровнем производства
общественных благ (прежде всего, образования
и здравоохранения). Кроме того, бюджетные
инвестиции в экономику позволяют формировать
более оптимальную инфраструктуру. Результатом
и формой политики демонтажа общественного
сектора в условиях переходного периода
является его хроническое недофинансирование.
Такую политику обычно расценивают как
политику экономии, в реальности это самая
расточительная из политик. Производство
общественных благ осуществляется посредством
сложной взаимосвязи всех элементов институциональной
структуры. В институциональной среде
по производству общественных благ можно
выделить три блока объективных противоречий.
Первый блок. Условно его можно обозначить:
"бизнес-общество". Финансовый источник
обеспечения производства общественных
благ (основной) - налоги, которые платит
формально (юридически) бизнес. Интересы
бизнеса напрямую не связаны с производством
общественных благ. Второй блок противоречий.
Условно его можно назвать "государство
- общество''.
Противоречия данного
блока связаны с тем, что представлять
экономические интересы общества призвано
государство. "Правительство (государство)
- экономический агент, принимающий
решения о перераспределении
частных благ в обществе и производстве
общественных благ". Третий блок. Его
обозначим как "индивид-общество".
Основой противоречий этого блока
служат различные вкусы, взгляды, потребности,
следовательно, различная степень
заинтересованности каждого индивида
в производстве того или иного
общественного блага.
В целом, как утверждает М.
Олсон, "различные потребности и оценки
по отношению к коллективным благам являются
основой для конфликта, в то время как
различные потребности в частных благах
- нет".9
2.2 Бюджетные противоречия в экономических
отношениях по производству общественных
благ
Первая группа противоречий
объединяет совокупность противоречий
"по горизонтали" (на каждом из уровней
бюджетов): федеральном, региональном,
местном. Общественные блага, в этом
случае, связанные друг с другом
функционально довольно слабо, на уровне
бюджета становятся системой и конкурируют
друг с другом за выделение ассигнований.
Такая конкуренция осуществляется
под влиянием мнения избирателей-налогоплательщиков,
законодателей, представляющих мнение
избирателей и групп специальных
интересов. Особым конкурентом общественных
благ в бюджете является обслуживание
внешнего долга. Он во многом не подвержен
влиянию вышеуказанных субъектов
и групп. Как отмечает В. Горегляд;
"Экономическая структура расходов
консолидированного бюджета ежегодно
формируется в условиях хронического
недостатка денежных средств, и государство
целенаправленно минимизирует расходы
практически по всем статьям расходной
части федерального бюджета за исключением
государственного долга. Это означает
растущую неспособность государства предоставлять
населению минимально необходимый объем
базовых социальных услуг". Вторая группа
противоречий объединяет совокупность
противоречий "по вертикали" (или
межбюджетные противоречия). Дело в том,
что ранее государство, как производитель
общественных благ, нами рассматривалось
как единый субъект, пользующийся монополией
на законное принуждение. Однако государство
- это скорее совокупность субъектов, каждый
из которых располагает собственными
ресурсами. Таким образом, бюджетные противоречия
демонстрируют столкновения интересов
различных уровней. С одной стороны для
каждого общественного блага желательно
как можно точнее определить круг его
пользователей, с тем, чтобы именно эти
люди решали, в каких масштабах и каким
образом данное благо производить, и брали
на себя финансирование его поставки.
В этом случае целесообразно использовать
преимущества бюджетной децентрализации
в ее не только управленческом, но также
в экономическом и политическом смысле.
С другой стороны в силу общенациональных
эффектов и политики государства в производстве
общественных благ часть выгод от рациональной
политики территориальных властей передается
жителям других территорий. Это снижает
заинтересованность в достижении соответствия
между потребностями в локальных общественных
благах и территориальным налогообложением.
Для России это обостряется наследием
плановой экономики: неравномерным распределением
налогового потенциала, утратой связи
между налоговой базой территории и условиями
жизни на ней.
2.3 Пути повышения эффективности
производства общественных благ
Рост эффективности производства
и распределения, общественных благ
необходимо рассматривать в системе
иерархических, соподчиненных и
противодействующих интересов. Он является
составной частью роста функции
общественного благосостояния. Теоремы
экономического благосостояния предусматривают
ограничения, налагаемые, прежде всего,
принципом справедливости в отношении
к отдельному человеку. "Эффективность
по Парето не обеспечивает распределения,
возникающего в процессе конкуренции,
в соответствии с существующими
концепциями справедливости". Оптимальность
может быть представлена как непрерывное
совершенствование общественного
договора на основе компромиссного согласования
интересов. Сам процесс динамики
согласования интересов - это "процесс
непрерывного усовершенствования: лучшего
из возможных наборов политических
курсов". Это динамика транзитивной
экономики. Важной чертой таких реформ
является то, что шаг, предпринятый
в один период, может закрыть возможности
выбора в последующие периоды. Можно
выделить три основных блока преобразований
в сфере воспроизводства общественных
благ, которые могут быть реализованы
с помощью указанного инструментария:
финансовые преобразования; институциональные
и организационные преобразования;
структурные преобразования. Инструментарий
и основные направления преобразований
использованы для оптимизации производства
общественных благ на национальном и
локальном уровне. При соответствующей
корректировке он также может
быть использован в системе воспроизводства
глобальных общественных благ, что
является отдельной весьма динамично
развивающееся проблемой.
Финансовые преобразования
1.1. ГМСС (государственные
минимальные социальные стандарты)
- нормативное закрепление обязательств
государства. В первую очередь
необходимо четко определить обязательства
государства по предоставлению бесплатных
благ, прежде всего, в сфере медицинской
помощи, образования и сбалансировать
эти обязательства с реальными финансовыми
потоками. Обязательства должны быть специфицированы
в нормативах и стандартах, определяющих
перечни и объемы услуг, предоставляемых
населению бесплатно, и размеры затрат
на них, гарантируемые государством. Необходимой
правовой базой для реализации этого положения
является принятие закона "О государственных
минимальных социальных стандартах".
Разрабатываемый закон устанавливает
единую правовую основу определения и
общего порядка применения ГМСС, обеспечивающих
реализацию закрепленных Конституцией
социальных гарантий. Поскольку подходы
к формированию ГМСС в настоящее время
не сложились и практически не урегулированы
в законодательном порядке, в законопроекте
сформулированы задачи, основные понятия
и принципы социальной стандартизации.
Определены области и сферы ГМСС, их типы
и нормативы финансового обеспечения,
общий порядок установления и применения.
Под ГМСС понимается установленный
законом РФ минимально необходимый
уровень обеспечения социальных
гарантий, выражаемых в социальных
нормах. Области применения ГМСС. Рекомендуется
применять в следующих областях
и сферах: доходов населения, социальной
поддержки граждан, социального
обслуживания граждан, образования, здравоохранения,
культуры, жилищно-коммунальной сфере,
юридической помощи гражданам. Типы
ГМСС. К основным типам ГМСС целесообразно
отнести (в части общественных благ):
минимальные размеры массовых, социальных
пособий и выплат; номенклатуру,
перечни и наборы бесплатных и
частично платных услуг, оказываемых
населению за счет финансирования из
бюджетной системы РФ; перечни
контингентов населения, имеющих право
на оказание социальной помощи; стандарты
содержания и технологий предоставления
социальных услуг; нормы обеспечения
населения социальными услугами;
нормы кадрового и материального
обеспечения при оказании социальных
услуг. Особое значение приобретает включение
в систему ГМСС стандартов медицинских
технологий, устанавливающих гарантированный
объем диагностических, лечебных и профилактических
процедур, а также требований к результатам,
качеству лечения и профилактики заболеваний,
травм, состояний. Только на этой базе
может быть основана защита пациентов.
Такая практика уже получила распространение
в зарубежных странах, например, в виде
медицинских протоколов в Германии. ГМСС
- это социальные стандарты федерального
уровня. Использование слова "минимальные"
указывает на возможность государственного
финансового обеспечения социальных гарантий
на минимально необходимом уровне, Кроме
того, использование слова "минимальные"
в термине ГМСС подчеркивает, что в субъектах
РФ и муниципальных образованиях могут
быть установлены региональные и местные
социальные стандарты, превышающие и дополняющие
ГМСС, при условии их обеспечения за счет
собственных финансовых и других ресурсов.
Формирование системы ГМСС должно осуществляться
на договорной основе и выражать согласованные
интересы и возможности личности, общества
и государства в лице органов власти Федерации
и ее субъектов, а также местного самоуправления.
Один из важнейших принципов создания
системы ГМСС - изменение структуры закрепления
доходов и расходов на социальные нужды
по бюджетам всех уровней и государственным
внебюджетным фондам при разграничении
предметов ведения и полномочий между
органами власти и местного самоуправления.
Таким образом, система ГМСС оптимизирует
производство и распределение общественных
благ, разрешая следующие противоречия:
Между обществом и государством.
ГМСС направлены на преодоление патерналистского
принципа в отношениях между государством
и обществом в обеспечении
общественными благами, путем закрепления
прав собственности и подушевого
финансирования.
Бюджетные противоречия. Эта
система приобретает решающее значение
для развития местного самоуправления
и федерализма в России, а также
для совершенствования межбюджетных
отношений и обеспечения государственной
поддержки местных бюджетов.
1.2. Стратегическая цель
в финансировании общественных
благ - децентрализация налоговых
полномочий и осуществление финансирования
в основном за счет местных
финансов. А система бюджетной
поддержки социального развития
регионов и муниципальных образований
должна быть организована так,
чтобы исключить иждивенческие
настроения на местах. Каждый
город и регион должны быть
заинтересованы в развитии собственной
экономической базы и "зарабатывании"
собственных финансовых средств.
Самостоятельность и относительная
независимость субъектов РФ от федерального
центра и муниципальных образований
от субъекта РФ должны сочетаться с
их ответственностью перед своими гражданами
и "зрелостью" региональных и местных
управленческих структур.
1.3. Для того чтобы обеспечить
рациональное расходование государственных
средств, необходимо добиться "прозрачности"
соответствующих финансовых потоков
и экономической деятельности
государственных и муниципальных
некоммерческих организаций. Обеспечение
"прозрачности" включает такую
меру, как введение системы национальных
счетов, обеспечивающей учет всех
источников доходов соответствующих
учреждений и направлений их
использования.
Внедрение СНС - это путь формализованного,
количественного описания экономики
и социальной сферы. Данная система
способствует не только "прозрачности",
объективному анализу, но и становиться
основой для стратегического
планирования динамики производства общественных
благ. Практически все экономически
развитые страны мирового сообщества
перешли или приступили к внедрению
базового международного стандарта
для описания экономики и социальной
сферы - СНС 93. Его необходимо гармонизировать
с реформируемой в настоящее
время государственной статистической
системой, прежде всего в части
используемых классификаций.
1.4. Производство общественных
благ напрямую зависит от эффективности
налоговой системы страны. Налоговая
система всегда являлась объектом
особого внимания со стороны
руководителей страны, так как
ее функционирование концентрирует
реакцию всех граждан. Так 29
мая 1985 г. президент Рейган
в своем послании конгрессу
писал: "Мы находимся перед
лицом вызова, который нам бросила
история: превратить нашу налоговую
систему в образец справедливости,
простоты, эффективности и благородства,
убрать препятствия на пути
экономического роста и открыть
дверь в будущее беспримерных
инноваций и достижений. Слишком
долго наше налоговое законодательство
было источником насмешек и
негодования, попирая самые фундаментальные
принципы нашей нации - справедливости
и честной игры".