Анализ и оценка экономической эффективности деятельности таможенных органов Российской Федерации

У таможенной политики есть три ключевые функции - фискальная, регулирующая и защитная. В принципе все они одинаково важны для экономики. 
                Но на практике предпочтение сегодня, к сожалению, отдается лишь одной функции - фискальной. В законе о бюджете и других нормативных актах установлены количественные показатели по сбору платежей. Они обязательны для исполнения таможенными органами.

Доля таможенных платежей в доходной части федерального бюджета  неуклонно растет (в 1995 г. - 25 % в 1999 г. - уже 40 %). По сути дела, в последние годы таможня рассматривается почти исключительно как фискальный инструмент, а вся таможенная политика строится на ужесточении таможенного контроля и усложнении таможенных процедур.

Такой односторонний  подход вызывает серьезную озабоченность наших зарубежных партнеров. По их мнению, подобная политика стала препятствовать нормальным экономическим процессам. По настоянию иностранных инвесторов, членов Консультативного совета по иностранным инвестициям, была специально образована новая секция по совершенствованию таможенных процедур. Почти двухлетний опыт работы позволяет сделать печальный вывод: немало потенциальных инвесторов отказываются от намерения работать в России именно из-за чрезмерной фискальной направленности таможенной политики Российской Федерации.  
Фискальные "перегибы" российской таможенной политики заботят не только иностранцев. С просьбами о смягчении бремени таможенных платежей к правительству постоянно обращаются губернаторы, мэры, директора предприятий, руководители общественных организаций. Все они, как правило, получают стандартный ответ: действующее законодательство не предусматривает возможности предоставления индивидуальных льгот. В принципе так и должно быть - равные шансы для всех.

Однако решительный  отказ от льгот не решает проблему таможенных платежей как таковую. И в результате закупленное за рубежом дорогостоящее оборудование годами бездействует и приходит в негодность на таможенных складах, а отечественные производители теряют одну за другой позиции на международном и внутреннем рынках.

Нынешний фискальный перекос приводит к парадоксальной ситуации. Таможня, которая, по идее, должна защищать отечественного производителя, сегодня непосредственно заинтересована в росте импорта, как главного источника налогообложения.

Следствием такой политики может стать полное прекращение  производства многих товаров отечественных  производителей и превращение страны исключительно в производителя  энергоресурсов.

Очевидно, что в этих условиях основная задача государства  заключается в разработке программы постепенного импортного замещения путем восстановления и развития отечественных производств. Причем сейчас в защите государства нуждаются не только конкретные предприятия, но даже само желание отечественных промышленников что-либо производить.

Действующее таможенное законодательство содержит довольно большое  количество практически не работающих норм, которые могут широко использоваться для развития различных отраслей промышленности. Это прежде всего  таможенные режимы.

В частности, интерес представляет применение режима свободного склада в отношении строящихся объектов. Этот режим позволяет не взимать таможенные платежи (или взимать их в пониженном размере) на протяжении строительства и монтажа. Неуплаченные платежи начинают погашаться только после того, как начнется производство товарной продукции. Другой стимулирующий инструмент - предоставление рассрочек и отсрочек уплаты таможенных платежей, а также налогового кредита по таможенным платежам в соответствии с положениями Налогового кодекса.

Превращение таможенной политики в действенный механизм невозможно без создания инструментов контроля за обращением импортных товаров  на внутреннем рынке. Необходимо провести унификацию таможенных и налоговых  документов для того, чтобы иметь возможность привлекать к ответственности лиц, приобретающих контрабандные товары уже после их поступления на внутренний рынок.

Важно также восстановить таможенный аудит и изменить некоторые  правила бухгалтерского учета. Существующая практика включения таможенной пошлины в состав косвенных расходов не позволяет проверить правильность определения таможенной стоимости при проведении аудита.

Практическими мерами для  реализации новой таможенной политики могли бы стать:

• Создание системы предварительного декларирования, смысл которой заключается в том, чтобы информация о предъявленных к оформлению товарах уже находилась в таможенном органе до их фактического оформления. 
• Использование механизмов валютного контроля, в частности, паспортов сделок для предварительного начисления таможенных платежей до момента оформления. 
• Внесение в документы данных, которые позволяют проверить законность таможенного оформления на любом этапе обращения товаров. 
• Создание единой информационной сети, позволяющей в кратчайшие сроки проверить правильность таможенного оформления товара по номеру ГТД. 
• Широкое развитие института таможенных брокеров и превращение их в настоящих налоговых агентов по уплате таможенных пошлин. 
• Устранение легальных возможностей уклонения от уплаты таможенных платежей (исключение ряда товаров из беспошлинной торговли, недопущение использования таможенных режимов переработки, временного ввоза и т. д.). 
• Расширение взаимодействия с таможенными органами стран отправления товаров, что позволит в кратчайшие сроки проверять заявляемую информацию. 
• Внесение изменений в российское законодательство об уничтожении мер наказания за уклонение от уплаты таможенных платежей.

Когда мы говорим о  конкретных изменениях в сфере таможенно-тарифной политики, основное внимание сегодня следует сосредоточить на двух аспектах. Прежде всего надо устранить возможности использования ставок таможенного тарифа, предназначенных для стимулирования ввоза отдельных товаров, недобросовестными участниками ВЭД.

Возможно, следует предусмотреть более широкое использование принципа end-user, т.е. применение ставок пошлин на товар в зависимости от его конечного назначения. В отношении таких товаров надо ввести обязательную предварительную классификацию (присвоение товару кода до его таможенного оформления). С другой стороны, следует признать, что сами ставки таможенного тарифа несовершенны и нуждаются в кардинальном пересмотре.

Прежде всего надо оптимизировать абсолютный размер ставок таможенных пошлин, включая в необходимых  случаях корректировку спе-цифических составляющих комбинированных ставок на отдельные товары.

Мировой опыт показывает, что применение высоких ставок таможенных пошлин приносит определенный эффект только в том случае, когда государство  вводит жесткий протекционистский  режим и дополняет таможенную политику административными мерами по контролю за рынком. Если же этого нет, то установление высоких ставок приводит либо к свертыванию торговых операций, либо к массовым уклонениям от уплаты платежей.

Необходимо также расширение номенклатуры товаров, облагаемых комбинированными или специфическими видами ставок таможенных пошлин, в том числе так называемыми плюсовыми комбинированными ставками. Это достаточно эффективный механизм противодействия попыткам уклонения от уплаты платежей путем занижения декларируемой таможенной стоимости.

Введение фактически запретительных вывозных пошлин на товары, заявленные к экспорту по низким ценам, может стать дополнительным барьером на пути утечки капиталов из страны.

Еще одна необходимая  мера - установление одинаковых (унифицированных) ставок пошлин на товары, имеющие сходные характеристики. Это положит конец одному из самых распространенных на данный момент нарушений - заявлению однородных товаров в товарные позиции, на которые установлена более низкая ставка пошлины. 
Тарифная политика должна стать более гибкой и оперативной. Чтобы быстрее реагировать на изменения экономической ситуации на рынках, следует шире использовать такие специфические механизмы, как сезонные пошлины и тарифные квоты, которые позволяют дифференцировать размер ставок пошлин.

Эффективной мерой может  также стать введение поощрительных  пошлин. Ставки таких пошлин устанавливаются  в размере 50 % от ставок, предусмотренных  в тарифе, и применяются по решению  правительства для стимулирования ввоза товаров инвестиционного назначения крупными инвесторами, заключившими соглашения с уполномоченным государственным органом.

Недостатки существующей системы оценки эффективности деятельности таможенной службы

Несмотря на значительное количество различных публикаций посвященным вопросам оценки эффективности таможенного дела, оптимальная методика оценки эффективности деятельности таможенных органов до сих пор не разработана. Большинство авторов ограничиваются лишь определением критериев и общим описанием компонентов методики оценки, а также размышлениями о необходимости проведения дальнейших углубленных исследований. Довольно интересным и проработанным представляется исследование В.П. Косенко и Л.И. Опошняна, предпринявших попытку устранить путаницу с определением объекта исследования и разработать основы теории эффективности таможенного дела. Ими был аргументировано выдвинут тезис, значение которого трудно переоценить: бессмысленно оценивать деятельность таможенных органов по аналогии с хозяйствующими субъектами, поскольку метод соизмерения затрат и результатов для оценки эффективности применим лишь тогда и поскольку между затратами и результатами существует зависимость, которая может быть количественно определена.

Исследование В.Б. Коровина отличается глубоким пониманием предмета, а также интересной концепцией, представляющей систему таможенных органов, как элемент инфраструктуры обеспечения предпринимательской деятельности в сфере внешней торговли. Однако оно не в полной мере учитывает реальную ситуацию, в которой таможенные органы заняты, прежде всего, фискальной и правоохранительной деятельностью. В то же время, таможенная служба представляет собой субъект государственного управления в сфере внешнеэкономической деятельности. Следовательно, и оценивать эффективность таможенных органов следует именно в управленческом аспекте, т.е. как степень достижения поставленных целей и задач, успешность исполнения возложенных на таможенные органы функций. При этом, при оценке деятельности таможенного органа необходимо ориентироваться на системный подход. Каждый таможенный орган, как и все экономические объекты, является сложной системой, имеющей организационную структуру, представленную в виде взаимосвязанных между собой и системой в целом, взаимодействующих элементов – структурных подразделений.

На современном этапе  оценка эффективности деятельности таможенной службы определяется ведомственными нормативными документами и обладает рядом существенных недостатков.

К недостаткам существующей системы оценки можно отнести:

 избыточное разрастание  и усложнение комплекса показателей; 

 некорректная попытка  служить универсальным инструментом  оценки на всех уровнях иерархии;

 ряд показателей,  не отражающих собственно эффективность  деятельности таможенных органов; 

 несбалансированность комплекса показателей.

 На наш взгляд, деятельность  таможенных органов на каждом  уровне иерархии должна оцениваться  отдельно, соответственно целям  и задачам, различным для каждого  уровня. Так, если таможенный пост  и таможня непосредственно вовлечены в таможенное оформление товаров и транспортных средств, то уровень регионального управления подразумевает деятельность по организации и координации работы всех подчиненных таможен соответствующего региона. Уровень Центрального аппарата Федеральной таможенной службы Российской Федерации, помимо задач, стоящих перед региональными управлениями (но в масштабах всей России), подразумевает также и нормотворческую деятельность, а также влияние на таможенную политику государства.

 Кроме перечисленных  недостатков, необходимо заметить что и сама система информационного обеспечения оценки эффективности деятельности таможенных органов требует совершенствования. Так, довольно часто статистическая информация, предоставляемая в рамках отчетной деятельности, дублируется. Несмотря на очевидную взаимосвязь содержащихся в различных отчетных формах информации, сведения представляются раздельно. Кроме того, одни данные вносятся в центральную базу данных таможенных органов с использованием ведомственных программных средств, а другие представляются в обыкновенных табличных формах (MS Excel), заполняемых вручную, что обусловливает возможность появления некорректных сведений (например, ввиду ошибки).

Управленческие решения, в свою очередь, должны основываться исключительно на точных данных, максимально объективно отражающих те характеристики управляемого объекта, которые имеют значение для принятия решения. Оперирование некорректными данными ведет к принятию неверных решений. Таким образом, представляется необходимым максимальная автоматизации расчетов тех показателей, которые возможно осуществить на основе первичной информации и представляемых статистических сведений, а также полное исключение дублирования каналов передачи информации. При этом, расчет показателей эффективности должен осуществляться путем дополнения существующего функционала программных средств представления отчетности соответствующими алгоритмами. Автоматическое формирование значений показателей на основе первичных данных (т.е. данных, полученных на этапе таможенного оформления и контроля из соответствующих документов-источников) приведет к снижению либо вообще полному исключению количества случаев ввода некорректных либо неполных сведений, поскольку итоговая оценка действий таможенного органа станет целиком и полностью зависимой от предоставленных им данных. В настоящий момент на уточнение и обобщение сведений, полученных от подчиненных таможенных органов, функциональные подразделения регионального управления затрачивают значительное количество рабочего времени. Крайне важно «вывести» и сам процесс расчета и итоговые значения за пределы области воздействия человека. Необходимо (а главное – возможно) отказаться от существующей «ручной» обработки данных и внедрить алгоритм автоматизированного осуществления оценки, в рамках которого первичные данные вносятся непосредственно на уровне таможни, а обобщаются, проверятся на корректность, анализируются на стороне сервера центральной базы данных либо региональных центров обработки данных. Оценка эффективности деятельности таможенных органов также должна осуществляться силами соответствующих серверных приложений, развернутых «поверх» СУБД. Конечные результаты расчетов могут быть получены на каждом из уровней иерархии по запросу к базе данных. Возможность «манипулирования» данными на промежуточных уровнях иерархии должна быть исключена.