Эффективность и результативность деятельности органов управления финансами

Сегодня в 120 странах мира работает свыше 76 000 решений SAP, в том  числе 2800 - в учреждениях и организациях государственного сектора. Так, в сфере  управления государственными финансами  решения SAP используют казначейства Москвы и Азербайджана, Европейская Комиссия, Всемирный банк, федеральные правительства  Австрии, Швейцарии, Канады, Австралии, министерства финансов Голландии, Латвии, Эстонии, Литвы, Македонии, Черногории, государственная налоговая служба США, министерство налогов и сборов Дании; в сфере национальной безопасности - военно-морские силы и управление тыла министерства обороны США, департамент  национальной обороны Канады, Бундесвер (Германия), министерство обороны Дании, военно-морские силы Италии, министерства обороны Польши и Словакии; в сфере  образования - университеты Торонто, Кейптауна, Цюриха, Мюнхена, федеральное ведомство  по науке (Германия), в России - МГУ, Волгоградский  ГТУ, Московский институт электроники  и автоматики, ГУ "Высшая Школа  Экономики". В области муниципального управления решения SAP во всем мире используют правительства и муниципалитеты многих областей и городов.

Концепция решений для государственного сектора включает предоставление гибкого, с высочайшей степенью защиты информации, интегрированного, комплексного решения  для государственных органов, которое  обеспечивает эффективное управление государственными ресурсами и выполнение учреждением своих обязанностей, а также сбор знаний и передового опыта в мировом масштабе и  включение их в глобальное решение SAP для государственного сектора.

Для стран СНГ и Балтии SAP разработала  свыше 285 решений. Среди более чем 30 000 пользователей - Министерство путей  сообщения РФ, Министерство образования  и науки РФ, министерства финансов Латвии, Литвы, Эстонии, Национальный банк Украины, ЛЭТИ, Тамбовский ГТУ, Haigekassa (Эстония), "Белгородэнерго", Белорусский металлургический завод, "Казахтелеком", Красноярская железная дорога, ОАО "Сургутнефтегаз", Чепецкий механический завод, Нижнетагильский металлургический комбинат, Сыктывкарский лесопромышленный комплекс и др.

В условиях постепенно формирующейся  конкурентной среды четкое разграничение  расходных полномочий, ликвидация "нефинансируемых  мандатов", расширение налоговых  полномочий и стабильность в разделении доходных источников, объективная и "жесткая" система бюджетного выравнивания создадут для органов  власти субъектов и местного самоуправления мощные стимулы к повышению эффективности  управления общественными финансами, обеспечению прозрачности принимаемых  решений. В то же время этот процесс  должен быть подкреплен и в максимально  возможной степени ускорен адекватным новой системе межбюджетных отношений  механизмом федерального регулирования  управления региональными и местными бюджетами. Этот механизм будет основан на регуляторах трех уровней:

1) обязательных для исполнения  минимальных требований, установленных  в федеральном законодательстве;

2) рекомендуемых нормативов  и параметров, соблюдение которых  будет учитываться при предоставлении  целевой обусловленной финансовой  помощи (субсидий) из федерального  бюджета;

3) дополнительных, более  высоких стандартах управления  общественными финансами, добровольно  принимаемыми и выполняемыми  органами власти субъектов и  местного самоуправления (например, "Кодекс лучшей практики" и др.).

Обязательные федеральные  требования следует ограничить стандартами  и процедурами, необходимыми и достаточными для обеспечения единства бюджетной  системы и базовых принципов  организации бюджетной процесса на всех ее уровнях (бюджетная классификация, бухгалтерский учет, отчетность, раскрытие информации и т.д.). В то же время должны быть пересмотрены и в необходимых случаях отменены натуральные и финансовые нормы, регламентирующие расходы региональных и местных бюджетов, а также другие формальные требования, не оказывающие существенного влияния на качество управления общественными финансами. Полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления по самостоятельному определению состава и типов бюджетных учреждений, структуры занятости в бюджетной сфере, уровня заработной платы, других бюджетных расходов регионального и местного характера должны быть существенно расширены с одновременным внедрением в бюджетную практику методов оценки результативности бюджетных расходов и качества предоставляемых услуг⁵.

3. Критерии оценки эффективности и результативности орагнов управления финансами

1. Критерии и показатели эффективности государственного и финансового контроля

Вопросы эффективности ГФК являются актуальными в настоящее время, так как необходимо повышение эффективности функционирования системы государственного управления, прозрачности бюджетной политики, рациональности и результативности бюджетных расходов.

Эффективность финансового контроля предполагает двойственное толкование: с одной стороны эффективность использования бюджетных средств, с другой - эффективность методов ГФК.

Контроль эффективности расходования бюджетных средств и использования государственной собственности предполагает:

организацию и контроль за своевременностью исполнения доходных и расходных статей бюджетов и государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

определение целесообразности расходов и использования государственной собственности; оценку обоснованности доходных и расходных статей бюджетов. Таким образом, эффективность исполнения бюджета является ведущим показателем качества расходования государственных средств. Количественно эффективность бюджетной политики измеряется отношением полученных результатов к сумме произведенных расходов. Эффективность методов ГФК в большей степени обусловлена системой организации ГФК.

В экономической науке показатель эффективности возник в связи с исследованием эффективности капитальных вложений. Затем были разработаны показатели эффективности использования в общественном производстве отдельных видов ресурсов, эффективности размещения производства (отрасли, предприятия). Характерной особенностью этих разработок было то, что в них ставилась и решалась задача количественного соотношения «результат - затраты» без увязки показателей эффективности с их общим критерием. Впоследствии ученые-экономисты стали увязывать показатели эффективности с ее сущностной характеристикой, с общим критерием эффективности. Это привело к возникновению понятия критериального показателя эффективности, т.е. показателя, сущность которого непосредственно вытекает из общего критерия эффективности.

Исследование критериев есть конкретная ступень анализа эффективности как экономической категории. Критериальный показатель придает количественную определенность критерию эффективности и конкретно выражает изменения объекта исследования и анализа. Это позволяет ему быть родственным связующим звеном между теоретическим анализом и практикой управления в сфере экономики и финансов.

Система критериальных показателей должна представлять собой единое взаимосвязанное целое, включающее все стороны проявления эффективности, все фазы воспроизводства финансовых отношений (распределение и обмен). При этом критериальные показатели различных видов эффективности: экономической и социальной- являются превращенными формами обобщающего критериального показателя социально-экономической эффективности.

Исходным пунктом разработки методологии эффективности ГФК является выявление критериев измерения эффективности управления финансами. При этом следует разграничивать теоретический и прикладной аспекты исследования. В теоретическом анализе важно раскрыть воспроизводственные основы развития экономики и финансов, а в прикладном выявить и сформулировать конкретные параметры для расчета эффективности контроля в системе управления финансами на стадии формирования, распределения и пользования. Эффективность финансового контроля должна проводиться по всем видам: общегосударственному, муниципальному, ведомственному, внутрихозяйственному (внутрифирменному), независимому, общественному.

2. Бюджетирование, ориентированное на результат

Чтобы качественным образом усовершенствовать  систему управления общественными  финансами, необходимо внедрение новых  методов бюджетирования. Эти методы были позаимствованы из мировой практики, где на протяжении уже нескольких десятилетий успешно применяется  модель бюджетирования ориентированного на результат (БОР).

В самом общем виде бюджетирование ориентированное на результат, можно  определить как систему формирования бюджета, отражающую связь между  бюджетными расходами и достигнутыми результатами. Одно из принципиальных отличий БОР от традиционного  постатейного бюджетирования состоит  в том, что при БОР исполнение бюджета оценивается с точки  зрения не только степени исполнения тех или иных бюджетных статей, но и степени исполнения изначально поставленных целей и задач. Для этого разрабатывается и вводится специальная система показателей, позволяющих на регулярной основе отслеживать степень достижения целей и выполнения задач, проводить мониторинг и оценку эффективности бюджетных расходов. Такой подход дает возможность оценить результативность бюджетных расходов, повысить ответственность распорядителей и получателей бюджетных средств за их эффективное использование и на основе полученных данных определить оптимальные пути использования имеющихся ресурсов в интересах граждан.

Первые предпосылки перехода к  новой модели бюджетирования в России содержатся в Бюджетном послании Президента Российской Федерации на 2004 год, Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), федеральной целевой программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)», «Принципах реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г.», а также в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.

Переход к бюджетированию ориентированному на результат, требует изменения  всех стадий бюджетного процесса: планирования, исполнения бюджета, контроля за его  исполнением, отчетности.

Бюджет, ориентированный на результат, должен позволять проследить взаимосвязь  между поставленными целями, осуществленными  бюджетными расходами, выполненными мероприятиями  и достигнутыми результатами. Такая  логика построения бюджета способствует повышению его прозрачности, а  также повышению степени контроля за реализацией программ и расходованием  бюджетных средств. Для этого  в сопроводительных документах к  проекту бюджета должны присутствовать следующие показатели:

1) цели и задачи проводимой  политики;

2) показатели результативности  проводимой политики, которые позволили  бы оценить степень достижения  намеченных целей, результативность  и эффективность реализации того  или иного направления бюджетной  политики;

3) описание необходимых для достижения  намеченных целей мероприятий-  для того чтобы избежать дублирования  функций и оценить, насколько  проведение того или иного  мероприятия оправданно, каких мероприятий,  наоборот, не хватает, сколько  стоит реализация мероприятия;

4) финансовые средства, которые  затрачены (или, как планируется,  будут затрачены - для проекта  бюджета) на достижение поставленной  цели.

В настоящее время в  бюджетной документации большинство  этих показателей либо отсутствуют (например, в бюджете), либо не являются конкретными, измеряемыми величинами (в большинстве целевых программ).

Важную роль в обеспечении качества финансового контроля играет уровень  организации учета в стране —  бухгалтерского, бюджетного, налогового. Отчетная документация — главный  объект финансового контроля. Успешное и эффективное проведение финансового  контроля зависит от уровня организации  и видов контроля, форм и методов  его проведения.

3. Финансовый контроль. Критерии оценки управления финансами

Внешний государственный  и муниципальный финансовый контроль является неотъемлемым элементом демократического правового общества, поскольку обеспечивает предоставление обществу объективной  информации об использовании государственных  и муниципальных финансовых ресурсов и ответственность органов власти за законность и эффективность финансового  управления.

Главной целью внешнего государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации является повышение эффективности управления государственными и муниципальными ресурсами для обеспечения финансовой стабильности, поступательного развития экономики и социальной сферы общества, улучшения качества жизни российских граждан, усиления безопасности государства.

Результативность предполагает не только предупреждение, выявление, пресечение фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных  и муниципальных финансовых и  материальных ресурсов, но и устранение порождающих их причин и условий, аудит эффективности системы  управления государственными и муниципальными финансовыми и материальными  ресурсами и выработку предложений  по ее совершенствованию.