Финансовая система Франции

LOLF как Бюджетный кодекс, носит  хотя и весьма подробный, но в то же время рамочный характер. С целью практического применения Министерство экономики и финансов Франции вправе  утверждать более детализированные подзаконные акты — директивы и приказы.

В целях реализации органического закона было принято решение по разработке соответствующего прикладного программного продукта, получившего название Chorus. Эта система призвана управлять доходами и расходами государства, а также осуществлять государственный учет и отчетность. Основными ее целями явились повышение эффективности управления государственными финансами и снижение бюджетных затрат.

В целях реализации органического закона LОLF было принято решение по разработке соответствующего прикладного программного продукта, получившего название Chorus. Эта система призвана управлять доходами и расходами государства, а также осуществлять государственный учет и отчетность. Основными ее целями явились повышение эффективности управления государственными финансами и снижение бюджетных затрат.

Реализация данной задачи была возложена на Агентство по информатизации государственных финансов (AIFE), которое входит в состав Министерства экономики и финансов Франции и непосредственно подчиняется Министру. Агентство обслуживает не только Министерство экономики и финансов, но и другие министерства и ведомства Франции. Основное полномочие AIFE — разработать и реализовать общую информационную стратегию развития государственных финансов во Франции.

Систему Chorus используют только на государственном уровне, в том числе в зарубежных территориях, доступ к ее данным строго регламентирован и 01раничен. Региональные и местные органы работают на своем собственном программном обеспечении.

Проект Chorus разрабатывался AIFE и затрагивал интересы всех 16 министерств страны, включая Министерство обороны. Внедрение Chorus преследовало много целей, но главная среди них — соответствие требованиям закона LOLF.

Внедрение программы Chorus проходило в два этапа - сначала адаптировали более 300 ранее существовавших программ к требованиям LOLF, а затем уже была разработана и внедрена единая система Chorus. На переход и внедрение программы Chorus потребовалось около 11 лет. Программа была полностью закончена в январе 2012 г., сам проект внедрения осуществлялся в течение 6 лет.

При выборе платформы для создания Chorus опирались на основные бизнес-решения, имеющиеся на рынке информационных технологий (Oracle и SAP). В результате проведения конкурса было отдано предпочтение готовым решениям SAP с возможностью их кастомизации (от англ. customer — клиент, потребитель; в общеупотребительном смысле — изготовление массовой продукции под конкретный заказ потребителя путем её комплектации дополнительными элементами или принадлежностями). При возникновении дополнительных функций Агентство обращалось за их адаптацией в компанию SAP, которая дорабатывала свой стандарт с учетом дополнительных потребностей. Например, у SAP не было блока по госзакупкам, он был оперативно сделан в режиме минимальной кастомизации.

При определении требований к системе Chorus привлекались все министерства и ведомства, для проработки и согласования реализуемых решений там были созданы рабочие группы. Для координации и согласования требований в масштабах всего сектора экономики был создан Комитет стратегической ориентации, регулировавший спорные вопросы. В нем были представлены все ведомства, а крупные министерства — представителями основных структурных подразделений. До заседаний Комитета проводилась подготовительная работа по согласованию спорных вопросов. На заседаниях рассматривались вопросы, которые не решались в рабочем порядке. По сложным и спорным вопросам обращались к премьер-министру для его решения.

До момента внедрения Chorus в стране уже использовалась единая для всех министерств система «Аккорд». У территориальных органов министерств были свои уникальные программы. Всего насчитывалось 340 финансовых программ. Благодаря Chorus в общей сложности заменено около 70 программ министерств и их территориальных органов, упразднено 80 программ. В настоящее время в процессе упразднения находятся около 60 программ. Почти 100 ведомственных узкоспециализированных программ интегрировали с Chorus. Например, Министерство образования Франции выдает кредиты на получение высшего образования и определяет размер стипендий, который учитывается в специальной ведомственной программе Министерства образования (не в Chorus), а осуществление кассовых выплат (перечисление денег студентам) Министерством образования делается через Chorus9.

При обмене информацией между Chorus и специализированными министерскими программами электронная подпись не используется, обмен через интеграционную шину осуществляется без электронной подписи в доверенной среде. Организована межведомственная сеть доступа. Пользователи Chorus подключены и работают в системе в рамках установленных им полномочий.

У каждого министерства есть своя локальная вычислительная сеть. Все они были объединены в единую государственную локальную сеть, которая была подключена к Chorus.

Таким образом, в Chorus имеются стандартные для всех министерств функции, но нет уникальных министерских функций. Кроме того, в Chorus пока не ведется расчет заработной платы. Для этого будет реализован отдельный программный продукт. Для его приобретения был проведен конкурс, который выиграла французская фирма. Обязательным требованием к новому программному продукту стала возможность интеграции с Chorus. Со временем два с половиной миллиона госслужащих и военнослужащих Франции будут получать заработную плату через эту новую систему.

Интересно, что в Минобороны Франции еще до реализации этого централизованного проекта по зарплате был разработан и внедрен свой ведомственный проект. Вызвано это было тем, что во Франции существует ведомственная специфика для расчета зарплаты, действуют примеры разных алгоритмов расчета зарплаты в рамках одного министерства. Поэтому их сложно стандартизировать в едином программном продукте. С этими целями и разрабатывается отдельный программный модуль по расчету заработной платы, а не модуль в составе Chorus: выработать единые алгоритмы расчета зарплаты и при этом учесть ведомственную специфику — задача чрезвычайно сложная и решать ее необходимо постепенно.

Программа Chorus является частью системы общей государственной информационной системы (SIFE). Помимо Chorus существуют и другие уникальные информационные системы - ОНП (зарплата), «Коперник» (доходы), «Франс Трезор» (управление долгом) и др.

Программа Chorus в министерствах внедрялась двумя потоками - в январе 2010 г. и в январе 2011 г., а в 2012 г. - бухгалтерский учет. С начала 2013 г. впервые бухгалтерский учет во Франции осуществляется централизованно в системе Chorus.

Одной из серьезнейших проблем внедрения программы Chorus стала проблема изменения сложившихся привычек пользователей старых (заменяемых) программных продуктов. Так, например, в начале внедрения Chorus жесткий автоматизированный контроль действий пользователей приводил к невозможности оплаты обязательств (например, в связи с отсутствием подтверждающих документов или с невыполнением клиентом конкурса). При этом, по мнению клиентов, была «виновата» программа Chorus, а не их собственные некорректные действия. На начальном этапе внедрения проекта Chorus в результате этого резко ухудшилась ситуация с платежами — было много возвратов неверно оформленных документов, но уже вскоре эта ситуация изменилась.

В 2007 г. было разработано 5 сценариев внедрения Chorus: от негативного до позитивного. В 2013 г. планируется проведение независимой аудиторской проверки эффективности Chorus.

Сопровождение программных продуктов осуществляется Агентством совместно с субподрядчиками. Первоначально практически все сопровождение было отдано на аутсорсинг, потом по мере замены старых IT-систем Агентство самостоятельно стало осуществлять сопровождение программы Chorus. По мнению французской стороны, на аутсорсинг можно передавать техническое обслуживание, а функции контроля и внедрения - нельзя.

В настоящее время в Российской Федерации ведется работа по внедрению государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет». Поэтому опыт французской стороны по разработке и внедрению централизованных информационных систем по управлению государственными финансами представляет интерес. Опираясь на этот опыт при создании системы «Электронный бюджет», во-первых, следует провести анализ бизнес-процессов в сфере управления государственными финансами на необходимость их автоматизации, так как не все операции необходимо автоматизировать в централизованном программном продукте. Во-вторых, необходимо провести подготовительный процесс к внедрению с целью подготовки информации для миграции данных в новую систему. При загрузке данные должны быть «очищены» от некорректной информации. В-третьих, обязательно следует выполнить все запланированные мероприятия по внедрению программы, а потом проводить ее доработку и подключать дополнительные модули. И наконец, нужно проводить перманентное обучение пользователей не только выполнению конкретных мероприятий, но и объяснять, в рамках каких бизнес-процессов они выполняются, так как основной сложный фактор при внедрении таких систем — человеческий фактор, и разового обучения пользователей недостаточно.

2. Особенности налоговой системы и налогового контроля во Франции

Налоговая система Франции формировалась не один 
десяток лет, отражая исторические особенности страны. В ее основе, как и в остальных странах Западной Европы, лежит теория налогообложения А. Смита10.

Налоги — главный источник формирования дохода бюджета Франции, обеспечивающий его более чем на 90%11. Ставки налогов могут ежегодно меняться в зависимости от состояния экономики и социальной политики государства. Решение об их размерах принимается на ежегодной Национальной ассамблее одновременно с утверждением государственного бюджета.

Рассмотрим особенности налоговой системы современной Франции в сравнении с другими странами, в т.ч. с Россией.

Во Франции обязательные отчисления в пользу государства складываются из двух крупных, примерно равных по объему групп: налоги (прямые, косвенные и местные), составляющие около 51% обязательных выплат, и социальные взносы, объем которых достигает почти 49% Обязательных отчислений.

Очевидно, что основополагающий принцип французской налоговой системы - социальная направленность: налоги от наиболее обеспеченных налогоплательщиков перераспределяются в пользу малообеспеченных. Высокие платежи и взносы в фонды социального назначения обеспечивают существование одной из самых больших в Европе систем социального страхования.

Особенность Франции (и отличие её, в частности, от США) - низкий уровень прямого налогообложения (их доля — самая низкая в ЕС12) и одновременно высокий уровень косвенного. Косвенные налоги дают около 60% налоговых доходов бюджета (в основном за счет поступлений от НДС, который составляет 43%5).

По критерию бюджетной направленности налоги во Франции можно разделить на:

- налоги, идущие в федеральный бюджет. Это - НДС, налог на прибыль, подоходный налог с физических лиц, налог на собственность, таможенные пошлины, акцизы, пошлины на нефтепродукты, налог на прибыль от ценных бумаг и др.;

- местные налоги: туристский  сбор, налог на семью, налог на  жилье, земельный налог на здания  и постройки, налог на землю, налог на профессию, налог на уборку территории, налог на использование коммуникаций, налог на продажу.

В число важнейших прямых налогов входят: подоходный, налог на прибыль акционерных обществ, на собственность и автотранспортные средства. При этом основную роль играет подоходный налог с физических лиц, составляющий 20-21% налоговых поступлений13.

Во Франции работодатель не является налоговым агентом для наёмных сотрудников, как, например, в России. Он полностью выплачивает работникам на руки всю сумму дохода (после социальных отчислений), а подоходный налог с полученной зарплаты наёмный работник обязан платить самостоятельно на основе поданной декларации о доходах и чаще всего в начале следующего после отчётного года14.

Следует отметить, что обложению подлежит доход не отдельного физического лица, а семьи в целом. Если плательщик холост - для целей налогообложения он представляет собой семью из одного человека. Таким образом, одинокие налогоплательщики платят налогов в среднем больше, чем семейные, а налогоплательщики с детьми платят налогов ещё меньше (чем больше детей, тем меньше налог). Такая схема налогового стимулирования семьи и демографии действует во многих европейских странах.

Сумма подоходного налога зависит от умения налогоплательщика пользоваться налоговыми льготами и вычетами. Так, из 25 миллионов плательщиков фактически платят налог только 15 миллионов, остальные или пользуются многочисленными льготами, или же их доходы не достигают той планки, ниже которой подоходный налог не выплачивается.

Во Франции существует широкая система налоговых вычетов (профессиональных, семейных, социальных, имущественных и др.), что снижает налоговую базу и, соответственно, в некоторых случаях может снижать и налоговую ставку, поскольку действует прогрессивная шкала. Все вычеты реально работают. В России налоговые вычеты меньше, их размер ограничен сверху небольшими суммами, соответственно значительного уменьшения налоговой базы они не дают.

Подоходный налог единый, высчитывается по единой прогрессивной шкале, но вместе с тем он принимает во внимание экономические, социальные, семейные условия и возраст каждого плательщика. Ежегодно шкала уточняется, позволяя учитывать инфляционные процессы. Ставки прогрессии подоходного налога в 2013 г. - от 0% (при среднедушевом доходе семьи менее 5963 евро в год) до 45% (при среднедушевом доходе семьи от 150 000 евро в год)15. Половина населения Франции зарабатывает меньше 26 420 евро в год - для них действует ставка 14%.

С 2013 г. во Франции планировалось ввести 75%-ный так называемый «налог для богачей» на доход свыше млн. евро. Однако Конституционный суд его отменил, как противоречащий основному закону страны.

Доля налога на прибыль в общей сумме налоговых поступлений составляет 10% и имеет тенденцию к снижению, что связано с постоянным понижением ставки налога. Плательщиками налога являются общества, образованные в форме объединения капиталов - акционерные, общества с ограниченной ответственностью, коммандитные товарищества с акционированием, кооперативные товарищества. Стандартная ставка налога составляет 33,33%, а если доход идет на выплату дивидендов, а не на развитие — 42%. Доход юридических лиц, не являющихся акционерными обществами, облагается по правилам налогообложения физических лиц. В основе налогообложения лежит не принцип резидентства, а принцип налогообложения доходов у источника их образования.

Помимо прогрессивного налога на прибыль юридические лица уплачивают налоги, исчисляемые от расходов на оплату труда (налог на профессиональное образование (0,6%), налог на долгосрочную профессиональную подготовку (1,5-2,3%) и налог на жилищное строительство (0,65%)). Это в целом обеспечивает около 30% доходов государственного бюджета.