Финансирование социальной сферы

Структурный анализ представленных в открытом доступе 43 ФЦП показывает, что только 21 из них содержит методику оценки эффективности.

Следует отметить, что большая  часть крупнейших по объёмам финансирования ФЦП не содержит методики оценки эффективности. Так, из 10 крупнейших по объёмам финансирования ФЦП только 2 программы(«Жилище» и  «Научные и научно-педагогические кадры  инновационной России» ) содержат методику оценки эффективности. Остальные 8 программ либо засекречены, либо просто не содержат соответствующего раздела.¹¹

По результатам анализа  методик оценки эффективности ФЦП, которые были профинансированы в 2011 году можно сделать следующие  выводы:

-оценка эффективности,  соответствующая утверждённым рекомендациям, встречается в ФЦП крайне редко. При этом отсутствует единый для всех программ подход к измерению эффективности. Из 43 программ, содержащих раздел «Оценка социально-экономической эффективности», только 4 были признаны удовлетворяющими положениям Методических рекомендаций по оценки инвестиционных проектов.¹²

-применяемый математический  аппарат в ряде случаев существенно  трансформирован по сравнению  с рекомендуемым. В качестве  примера можно привести математический аппарат программ « Повышение безопасности дорожного движения в 2006- 2012 годах».

-отсутствие ссылок на  источники получения данных для  расчёта целевых индикаторов  и показателей затрудняет оценку  эффективности и результативности  программы.

Достоверность используемых для расчёта статистических данных способна оказать решающее влияние  на результат оценки эффективности.

-не сформирован единый  для всех программ понятийный  аппарат, что приводит к несопоставимости  полученных при оценки эффективности  результатов.

Таким образом, можно сделать  вывод, что нормативно – правовая и методологическая обеспеченность оценки эффективности и результативности федеральных целевых программ не отвечает существующим потребностям. Для обеспечения комплексной  оценки эффективности и результативности ФЦП подходы, используемые в существующих методических рекомендациях, должны быть существенно дополнены и расширены.

Их всего вышесказанного можно сделать выводы, что успех  внедрения оценки эффективности  деятельности федеральных органов  исполнительной власти во многом зависит  от наличия и качества методологической базы этой оценки. Для её создания необходимо решить несколько задач:

1. Определить объект оценки, выделив:

-оценку общей результативности;

-оценку результативности  отдельных мероприятий;

-оценку коммерческой  эффективности;

-оценка эффективности  использования бюджетных средств;

2. Разработать систему соответствующих показателей и коэффициентов;
3. Сформулировать требования к исходным данным, обеспечивающим достоверность используемых при расчёте мероприятий данных;

Принятие настоящих мер, направленных на решение описанных  проблем применения программно-целевого метода бюджетирования, позволит сделать целевые программы действенным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов. От того, насколько успешно государственной власти удастся разрешить проблему неэффективного использования перераспределяемых через систему публичных финансовых ресурсов, во многом зависит социально-экономическая стабильность и перспективы развития Российской Федерации.

Для правильной постановки бюджетного планирования будет целесообразно  извлечь полезные уроки из опыта  развитых стран. Наиболее показателен  здесь опыт США.

США имею длительную историю применения программно-целевых методов для управления эффективностью расходов федерального бюджета в рыночной экономике ( система планирования –программирование-бюджет, бюджетирование на нулевой основе и другие). Данные подходы стали широко применяться с 60-ых годов XX века, в основном в управление военными расходами. Попытка перенести эту практику на гражданские ведомства в чистом виде не увенчалось успехом. Однако постепенно эти методы управления внедрялись и в федеральных гражданских ведомствах США, наиболее последовательно- в рамках действующего в настоящее время Федерального закона 1933 года « Об измерении результатов работы федерального правительства». Для полного понимания рассмотрим его основные положения.

В законе даются три основные предпосылки, которые, по мнению Конгресса  США, обосновывают необходимость применения программно-целевых методов управления в федеральных органах власти США:

чрезмерные, а во многих случаях  и неэффективные федеральные  затраты подрывают уверенность  американцев в правильности действий федерального правительства, направленных на адекватное удовлетворение потребностей общества;

руководители федеральных  структур не имеют возможности повысить эффективность программ, так как последние не всегда включают чётко измеримые цели, что затрудняет оценку эффективности их выполнения;

из-за отсутствия надлежащего  внимания к эффективности программ и их результатам качество решений  Конгресса США, в том числе  касающихся государственных расходов , снижается.

Исходя из выявленных проблем  были сформулированы основные цели внедрения  стратегического управления в деятельность в федеральных органах власти США: укрепить уверенность американцев  в работоспособности федерального правительства посредствам введения систематической отчётности федеральных  органов власти по результатам их работы над государственными программами;

начать реформу управления эффективностью программ с серии  пилотных проектов, предусматривающих постановку целей программ, измерение эффективности реализации программ исходя их данных целей с опубликованием результатов;

повысить эффективность  федеральных программ и их подотчётность  обществу посредством фокусирования  на результатах, качестве предоставляемых  услуг и удовлетворения потребителей;

дать возможность руководителям  федеральных ведомств улучшить качественные характеристики предоставляемых услуг  посредством вменения в их обязанности  планирования для достижения поставленных целей программ и предоставляя им информацию о результатах исполнения программ и качестве предоставленных услуг.

Прежде чем переходить к описанию положений, предусмотренных  рассматриваемым данным Законом, и  фактической их реализации в Агентстве  по социальному обеспечению США, следует отметить ряд важных моментов. Закон не просто добавляет государственным  служащим новые обязанности, но и  мотивирует их на повышение качества работы. Очевидно, что для этого  требуются и повышение качества самих государственных служащих. Таков один из основных выводов Национальной комиссии по государственной службе США, в состав которой входят представители американской элиты государственного управления и науки.

Комиссией отмечены существенные изменения в работе федерального правительства за последние 50 лет. Если раньше для большинства государственных  служащих работа представляла собой  рутинный процесс, для успешного  выполнения которого требовалось обладать конкретными навыками, то в настоящее  время ситуация в корне изменилась. Уровень оплаты для служащих одной  категории,  работающих в разных федеральных ведомств, был также  одинаков. Вся идеи компенсации труда  заключалась в том, что оплата труда зависела от должностных обязанностей и выслуги лет и совершенна не была связана с квалификацией  или достигнутыми результатами.

Такой подход объяснился политикой «равного отношения» и защиты прав работника, однако при всех своих положительных сторонах сегодня этот подход устарел.

Заметим, что существующее законодательство о госслужбе хотя и даёт ведомствам определённую свободу  в действиях и взаимоотношениях, всё равно является весьма жёстким, так как построено на принципах 50-ти летней давности, зачастую не давая  возможность федеральным государственным структурам адекватно реагировать на возрастающие требования общества.

Комиссией выделено три основные направления реформирования федеральной  государственной службы в США:

- реформирование структуры федеральных органов власти;

- создание условий для  появления и развития руководителей-лидеров;

- реформирование системы  мотивации труда.

Рассмотрим программно-целевые  методы, применяемые в Агенстве по социальному обеспечению США.

Согласно Закону каждое федеральное  ведомство США составляет стратегический план действий с горизонтом планирования не менее 5 лет и представляет его  на рассмотрение Конгресса США и  Офиса менеджмента  и бюджета.

Стратегический план должен содержать:

- определение миссии ведомства,  отражающее его основные функции;

- общие цели и задачи  ведомства, выраженные в терминах  результата, соответствующие основным  функциям ведомства;

- описания того, как указанные  цели будут достигнуты, включая  характеристики операционных процессов  и необходимых ресурсов;

- факторы риска.

Стратегический план корректируется не реже, чем каждые три года. В  процессе его разработки ведомство  консультируется с Конгрессом США  и учитывает интересы граждан  или организаций, положение которых  непосредственно затрагивает деятельность ведомства.

Не вдаваясь в детали собственно бюджетного процесса США, следует отметить, что в настоящее время говорить о «Бюджете США» не вполне корректно. На утверждение Конгресса США поступает документ « Бюджет Президента США». Однако фактически Конгресс рассматривает и утверждает не федеральный бюджет, а так называемые Законы о выделение финансирования.

Все федеральные расходы  США подразделяются на обязательные и санкционируемые. Обязательные расходы  вообще в большинстве случаев  утверждаются один раз на долгосрочный период действия соответствующей программы (на 10-15 лет и более). Санкционируемые расходы принимаются в разрезе 13 законов о выделении финансирования и планируется ежегодно на основе программно-целевого подхода.

Офис менеджмента и  бюджета играет ключевую роль в данном процессе. Он интерпретирует приоритеты Президента США, выпуская инструкции по стратегическому планированию и  составлению бюджета, на основе которых  все ведомства подают в Офис свои пятилетние стратегические планы и бюджетные заявки. Офис менеджмента и бюджета анализирует их на предмет соответствия приоритетам президента США и формирует «Бюджет Президента США».

Ещё одним важным органом  государственного контроля в США  со стороны исполнительной власти являются генеральные инспекторы, выполняющие свои функции непосредственно на объекте контроля и имеющие доступ ко всем решениям, связанным с использованием объектом контроля государственных средств. Более половины генеральных инспекторов подчиняются только президенту США и имеют право докладывать ему о любых действиях руководствах ведомств, ведущих, по их мнению, к нарушению бюджетного законодательства.

Со стороны законодательной  власти бюджетный контроль и контроль эффективности государственных  программ осуществляет Генеральный  аудиторский офис США (ГАО). Стратегическими  целями ГАО является:

- предоставлять качественные  и своевременные услуги Конгрессу  США и исполнительной власти, способствующие выявлению и предотвращению угроз благосостоянию американцев;

- предоставлять качественные  и своевременные услуги Конгрессу  США и исполнительной власти, способствующие предотвращению  угроз безопасности американцев  и ответу на вызовы глобализации;

- содействовать изменениям  в федеральном правительстве,  направленным на реализацию национальных  приоритетов.¹³

Как представляется, аналогичная  ситуация с государственным программированием  на уровне исполнительной власти должна сложиться и в России. Федеральные  органы исполнительной власти в своих  программах обязаны ориентироваться  на приоритеты, обозначенные Президентом  Российской Федерации, формировать  свою организационную структуру  в соответствии со стратегическими  целевыми установками, закладываемыми в государственные программы. Только при такой организации деятельности можно всерьёз говорить об эффективности расходования государственных средств, направляемых на достижение целей государственных программ, выраженных в терминах результатов различного уровня. Рассмотренные подходы позволят системе управления государственными финансами в нашей стране следовать по пути модернизации.