Финансирование социальной сферы

На мой взгляд наиболее ярким примером реализации национального  проекта в области развития сельского  хозяйства был в 60-х годах получивший название «Зелёная революция». Направляемые в сельское хозяйство средства использовались не только на внедрение новых сельскохозяйственных культур, но и на расширение посевных площадей и распространение практики выращивания вторых урожаев. На основе генной инженерии были созданы новые сорта растений и новые породы скота с заданными полезными свойствами.⁶

На сегодняшний день нужно признать, что еще лет десять назад аграрная политика состояла из суммы фрагментарных решений органов управления разных уровней, содержавших порой взаимоисключающие подходы к работе с актуальными проблемами. Это не позволяло товаропроизводителям АПК четко сориентироваться, определить правильный вектор своего долгосрочного развития.

В таких условиях внедрение  программно-целевого подхода в систему  государственного регулирования не только агропромышленного комплекса, но и сельской местности, позволило  создать обоснованные и понятные каждому игроку правила. Они же, в  свою очередь, будучи закрепленными  в соответствующих решениях органов  власти, вселяют уверенность в  серьезности намерений государства  заниматься развитием такого жизненно важного сектора как – сельского хозяйства. Среди действующих федеральных целевых программ: «Социальное развитие села до 2012 года», «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России», конечно же, Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы, в которую перерос нацпроект «Развитие АПК».

Как видим, федеральных программ по селу не так уж и много, к тому же объемы их финансирования не отвечают масштабу накопившихся в отрасли  проблем и, главное, той особой «приоритетности» сельской экономики, от которой зависит  и общая экономическая устойчивость, и даже вопрос жизнеобеспечения. Госпрограмма развития сельского хозяйства содержит целый комплекс подпрограмм по основным отраслям, в той или иной форме включает вопросы вышеназванных программ и представляет собой базовый элемент, через который и реализуются ключевые меры государственной агрополитики. За период реализации нацпроекта, а затем и Госпрограммы, с 2006 по 2010 год производство мяса скота и птицы во всех категориях хозяйств страны выросло на 38,6%, а в сельхозпредприятиях на 75,8% (преимущественно мяса птицы и свинины). Именно благодаря программе Россия практически покрывает потребность в этих видах мяса, о чем совсем недавно можно было только мечтать. За тот же период удалось стабилизировать производство молока и даже обеспечить некоторый прирост, чуть более 2,2%.⁷

В реализации приоритетных национальных проектов включилась вся  страна, проблемы образования, здравоохранения, агропромышленного комплекса и строительства жилья постоянно находится в центре внимания государства на всех уровнях. Приоритетные национальные проекты связали деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов  Федерации и органов местного самоуправления в достижении общих государственных задач, дали возможность для активного участия в их реализации каждого уровня власти.

Для повышения эффективности  реализации национальных проектов и установления действенного контроля с учётом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления создана вертикаль управления реализации проектов.

Важную роль в этой системе, несомненно, играет Совет при Президенте Российской Федерации   по реализации приоритетных национальных проектов и  демографической политике. Причиной создания такого крупного Совета под руководством главы государства, по сути, по реализации отдельных мероприятий в четырёх обозначенных сферах, стала новизна самого применения нового проектного подхода, значимость и важность проблем, которыми занимается данный орган, что, в свою очередь, потребовало осуществления Президентом личной координации деятельности между органами, в том числе и исполнительной власти в регионах.

Система управления и контроля, проверенная при реализации приоритетных проектов, доказала свою эффективность, вследствие чего стала активно применяться при проведении антикризисных мероприятий, а так же мероприятий по противодействию коррупции.

Очевидно, что национальные проекты стали важным фактором укрепления и стабильности российской государственности.

Счётная палата подчёркивает, что по-прежнему большие объёмы средств, предусмотренных на реализацию приоритетных национальных проектов, не осваиваются. В 2006 году неосвоенными остались около 29.0 млрд. рублей, в 2007 году около 48,0млрд. рублей, в 2008 году – 16,2 млрд. рублей

Расходы на реализацию приоритетного  национального проекта «Доступное и комфортное жильё» уменьшились  в 2010 году по сравнению с 2009 годам  на 14,1 млрд. рублей, или на 10,2 %.  А в 2011 год уменьшаются на 204,1 млрд. рублей, или на 71,1 %, по сравнению с 2010 годом, что обусловлено завершением в 2010 году мероприятий по обеспечению жильем ветеранов Великой Отечественной войны, исключением с 2011 года из состава ПНП мероприятий по обеспечению постоянным жильем военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, а также отдельных мероприятий ФЦП «Жилище» на 2011 – 2015 годы.

Расходы на реализацию приоритетного национального проекта «Образование» на 2011 год увеличивают на 7,7 млрд. рублей, по сравнению с 2010 годом, что связано с увеличением государственной поддержки программ развития ведущих российских университетов в рамках направления «Развитие инновационного характера профессионального образования как основы становления экономики знаний».

2. Программно-целевые методы финансирования

Современные экономические  условия предъявляют всё более  жёсткие требования к эффективности государственных финансов: повышение дефицитности бюджетов делает оптимизацию государственных расходов насущной необходимостью. Мировой финансовый кризис и связанное с ним сокращение платёжеспособного спроса значительно обострили международную конкуренцию. Увеличение нагрузки на государство обусловлено как необходимостью оперативно реагировать на изменение конъюнктуры рынков, контроля за функционированием негосударственных систем перераспределения финансовых ресурсов, так и повышением ответственности за реализацию инвестиционной политики в целях обеспечения конкурентоспособного развития национальной экономики.

Вместе с тем кризисные  явления не только несут в себе угрозы и сложности, но и заставляют искать новые возможности, для развития. В настоящее время необходимо   реализовать существующий потенциал повышения эффективности использования ресурсов, снижение издержек, модернизации управления и обновления технологий как в частном так и в государственном секторе.

Основным финансовым инструментом, обеспечивающим эффективное использование  бюджетных средств в Российской Федерации, является программно-целевое  бюджетирование. На практике данный вид  бюджетирования применяется при  реализации федеральных целевых  программ. С 2006 по 2011 год расходы  федерального бюджета на реализацию федеральных целевых программ (ФЦП) выросли в 2,27 раза ( с 405,6 млрд. рублей до 922,1 млрд. рублей ) при росте общих расходов федерального бюджета в 2,4 раза (с 4 431,1 млрд. рублей до 10 658,6 млрд. рублей.)⁸. Таким образом, доля расходов федерального бюджета Российской Федерации на реализацию ФЦП остаётся практически на неизменном уровне – около 9% общего объёма расходов.

Применение программно–целевых методов  в бюджетном планировании получило концептуальное оформление в распоряжении Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 года № 1101-р «Программа   Правительства   Российской   Федерации  по  повышению  эффективности  бюджетных  расходов  на  период  до  2012 года». Документ предусматривает перевод бюджетного процесса на прграммно – целевую основу и разработку для этих цели государственных программ.

С 2012 года сфера применения программного метода при планировании и осуществлении расходов федерального бюджета будет значительна расширена: в терминологию бюджетного процесса вводится понятия «государственные программы Российской Федерации». Согласно планам Правительства Российской Федерации деятельность всех федеральных министерств будет иметь программную структуру, а на долу государственных программ будет приходиться 97% расходов федерального бюджета.⁹ После перехода на государственные программы реализация всех остальных видов программ продолжится, но уже в рамках государственных программ.

 Закрепление в нормативно-правовой  базе бюджетного процесса ключевых  принципов БОР, переход на среднесрочное  бюджетное планирование, казначейское  исполнение бюджетов – всё  это создаёт необходимые условия для использования и развития инструментов программно - целевого планирования и финансирования государственных расходов. Вместе с тем процесс становления  системы программно–целевого бюджетирования в Российской Федерации нельзя назвать завершённым. В частности, расходы на целевые программы по – прежнему слабо увязаны с результатами. Этот пробел обусловлен отсутствием формальных механизмов взаимозависимости достигнутых результатов и дальнейших ассигнований на реализацию программы. По данным Счётной палаты Российской Федерации, в 2009 году из 865 целевых индикаторов ФЦП в полном объёме выполнено 607 (70,2%), частично – 211 (24,4%), не выполнено 47 показателей (5,4%); не в полном объёме выполнены индикаторы и показатели эффективности, установленные по 51 из 52 программ.¹⁰

Применяемая в Российской Федерации модель программного бюджетирования может быть охарактеризована как  «отчётная», при ней информация о  результатах использования ресурсов не обусловливает управленческие решения. С одной стороны, это способствует «ручному режиму» управления государственными расходами, необходимому для оперативного реагирования в условиях кризиса, однако, с другой – не позволяет доводить до логического завершения, то есть достижения окончательного результата средне- и долгосрочные инициативы министерств, на реализацию которых и направлен программно-целевой метод.

Применение отчётной модели имеет, на мой взгляд, два важных следствия. Первое-это отсутствие формальных критериев оценки эффективности  программ и, при необходимости, прекращения  её реализации. Второе-это отсутствие ответственности за неэффективную  и нерезультативную реализацию программы. В совокупности с тем, что положительные стимулы также отсутствуют, имеет место «нулевой стимул» к эффективной реализации программ, что приводит к сохранению условий для неоправданного  увеличения бюджетных расходов.

Для того чтобы механизм долгосрочных целевых программ стал действенным инструментом повышения  эффективности бюджетных расходов, необходимо решить некоторые задачи.

Во-первых, необходимо определить, насколько тесной должна быть связь  между ассигнованиями и результатами деятельности  для обеспечения  эффективной реализации целевых  программ в современных российских экономических и институциональных  условиях. Очевидно, что жёсткая  привязка, например через формулу, неприемлема по разным причинам, в том числе из-за высокой степени неопределённости экономических процессов и условности прогнозов. Вместе с тем необходимо придерживаться выбранного направления реализации государственной политики, что означает обязательную постановку целей и задач, определение сроков и ресурсной базы для их достижения. Таким образом, вопрос увязки ассигнований и результатов деятельности сводится к определению той грани формализма, за которой механизм обусловленности финансирования целевых программ достигнутыми результатами начинает препятствовать решению поставленных задач.

Во-вторых, необходимо выделить центры принятия решений и ответственности , распределив соответствующим образом  полномочия, а так же создав систему  мотивации, содержащую как «позитивные», так и «негативные» стимулы. Следует учитывать, что об установлении ответственности целесообразно говорить только после определения степени самостоятельности министерств, а также уровня их независимости в процессе  принятия решений, свободы управления финансовыми потоками.

В-третьих, необходимо разработать  систему оценки эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, что по своей природе является одной из самых сложных задач. Предпринятые на сегодняшний день попытки  её разрешения нельзя назвать успешными.

Наличие в программе методики расчёта эффективности повышает прозрачность проведённых расчётов, снижает вероятность манипуляции  отчётными показателями, а её качество придаёт достоверность рассчитываемым в соответствии с методикой показателям  и коэффициентом. Значимость прозрачной методики оценки эффективности существенно возрастает в условиях отсутствия легальной конкуренции за бюджетные средства, а также – без альтернативности целевых программ ( то есть не возможности отказаться от их реализации про экономическим причинам). Данная методика должна создавать стимулы и предпосылки для наиболее рационального использования имеющихся ресурсов в целях достижения максимального результата либо для достижения фиксированного результата с использованием минимального количества ресурсов. При этом должны измеряться как степень достижения установленных целей, так и соотношение использованных ресурсов и затрат.