Проблематика и совершенствование финансово-экономического механизма управления федеральной собственности в рыночных условиях

Критически важная проблема корпоративного управления приватизированными предприятиями не была учтена в процессе приватизации. Собственник зачастую не имел надлежащих навыков организации и управления крупным производством в условиях рыночной экономики, необходимого уровня культуры ведения нового бизнеса. Это не способствовало повышению эффективности производства и не оказывало положительного влияния на структурную перестройку экономики.

Государство также не смогло стать эффективным собственником. Несмотря на крупные пакеты акций  нефтегазовых и иных энергетических компаний, принадлежащих государству, эти акционерные общества являлись самыми крупными неплательщиками налогов в бюджеты, при этом имели большое количество льгот и преференций, выданных Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации не сформировало эффективную  систему управления пакетами акций, находящимися в федеральной собственности, а отсутствие контроля и мониторинга за работой акционерных обществ со смешанной собственностью (с участием государственного и частного капитала) привело к размыванию государственных пакетов акций и понижению их стоимости. Институт государственных представителей в органах управления акционерных обществ с государственными пакетами акций оценивается как неэффективный.

Социальная эффективность  приватизации оказалась крайне низкой. Принципы равенства граждан при  осуществлении массовой приватизации и учет интересов и прав всех слоев населения не были соблюдены.

Предоставление трудовым коллективам льгот при приватизации государственных предприятий, в  особенности высокодоходных, связанных  с эксплуатацией национальных богатств России (нефтегазовая отрасль, нефтехимия, горнорудная, цветная металлургия, лесная, целлюлозно-бумажная промышленность), привело к необоснованному обогащению руководства и менеджмента таких предприятий, и резкому падению уровня жизни остальных слоев населения, не связанных с данными производствами (социальная сфера, образование, наука, культура, здравоохранение).

Способ проведения приватизации разрушал и без того непрочный  социальный капитал, расширял возможности  для коррупции и ренто-ориентированного поведения, не позволял создать в  полном объеме экономические основы новой системы социальной защиты населения и поддержания социальной стабильности в обществе. По уровню и качеству жизни граждан Россия по-прежнему значительно отстает от экономически развитых стран.

В рамках действующего законодательства (с минимальными новациями) могут  быть разработаны и осуществлены механизмы перераспределения собственности, которые позволят продемонстрировать усилия государства по восстановлению социальной справедливости и дополнительно гарантировать права собственников.

В частности, необходимо обеспечить реализацию принципа подконтрольности приватизационных сделок на всех этапах (от предприватизационной подготовки активов до контроля исполнения новым собственником взятых на себя обязательств).

Это положение соответствует  международным стандартам и опыту  большинства развитых зарубежных стран. Так, согласно Руководству ИНТОСАИ по наилучшим стандартам аудита приватизации (1998 год), рекомендациям международных организаций, а также сложившейся мировой практике, анализ приватизационных сделок безусловно входит в полномочия высших органов финансового контроля, поскольку продаваемые активы являются общественным достоянием, а общественность нуждается в независимых гарантиях того, что процесс приватизации произведен должным образом и что налогоплательщик в итоге получил правильную цену.

Изменение приоритетов государственной политики в области приватизации и необходимость наведения порядка в приватизационных процедурах привели к принятию в 2001-2003 гг. нового Федерального закона о приватизации и целого ряда нормативных актов, конкретизирующих его положения. Фактически с 2003 года начинается отсчет нового, современного этапа приватизации в Российской Федерации, основная цель которого – устранение негативных тенденций, сложившихся на предыдущих этапах реформ в этой сфере, и кардинальное повышение эффективности управления государственным имуществом в целом.

Однако тот факт, что  «символическая черта» под итогами  приватизации государством публично не подведена, приводит к реальным негативным последствиям для экономики (занижение  инвестиционных рейтингов Российской Федерации и ее регионов; отсутствие уверенности в стабильности правовых основ приватизации и в предсказуемости действий государства приводит к росту недоверия инвесторов и предпринимателей, является одним из факторов низкой налоговой дисциплины и пр.).

В целях совершенствования  правовой базы и институциональных  основ приватизации необходимо осуществления  ряда мероприятий.

Основными направлениями  дальнейшего совершенствования  правовых и институциональных условий  приватизации государственной собственности необходимо считать следующие:

• обеспечение незыблемости прав собственности добросовестных приобретателей на приватизированные активы;
• обеспечение публичности и транспарентности процедур приватизации;
• развитие эффективно действующей судебной системы как одного из элементов  институционального обеспечения гарантий соблюдения и защиты прав собственности в процессе приватизации;
• развитие эффективного корпоративного управления, основанного на прозрачности информации о работе предприятия, соблюдении международных правил и стандартов финансовой отчетности и контроля, широком применении аудита на основе постоянно улучшающихся стандартов аудиторской деятельности, ограничении экономических рисков в работе предприятий в качестве одного из важнейших инструментов повышения конкурентоспособности предприятий;
• поощрение роста венчурных капиталов, предприятий, основанных на высокорискованном финансировании (в связи с тем, что «утечка мозгов» не позволяет идти по всему фронту внедрения новых технологий, целесообразно усилия сосредоточить на 8-10 наиболее перспективных направлениях), студенческого инновационного бизнеса, сокращение количества бюрократических барьеров при создании предприятий.

При разработке стратегии  и прогнозных планов приватизации государственного имущества целесообразно учитывать следующие принципы:

• индивидуальный подход к приватизации предприятий, выпускающих уникальную продукцию;
• адекватная оценка стоимости приватизируемого имущества;
• прозрачность и точность информации о структуре собственности и составе ее владельцев.

При включении предприятий  в перечень стратегически важных объектов, подлежащих приватизации, необходимо запретить отчуждение имущества, в  том числе объектов интеллектуальной собственности таких предприятий, без согласия Правительства Российской Федерации.

В целях обеспечения  эффективности корпоративного управления со стороны государства не следует  сохранять миноритарные пакеты акций  в компаниях, если к этому нет  особых оснований с точки зрения общегосударственных интересов. Если по какой-либо причине необходимо сохранить долю участия государства в акционерном обществе, то целесообразно  стремиться к получению мажоритарного (контрольного) пакета акций. Управление всем государственным пакетом акций конкретной компании должно быть сконцентрировано  в руках одного органа исполнительной власти. Выпуск «золотой акции» в стратегически важных компаниях является разумной альтернативой сохранению пакетов акций в собственности государства.

Необходимо стремиться к сохранению оптимального количества предприятий с государственной формой собственности, пакетов акций в акционерных обществах с участием государства для производства продукции стратегического назначения и оказания государственных услуг.

В Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации целесообразно внести дополнения, направленные на учет региональной специфики при приватизации федеральной собственности, особенностей приватизации земельных, водных и лесных ресурсов, а также на обеспечение социальной направленности приватизационных мероприятий.

В целях защиты интересов  государства в процессе приватизации необходимо совершенствовать законодательство в следующих областях:

• в соответствии со ст. 212 Гражданского кодекса Российской Федерации разработать и принять  закон об имуществе, которое может находиться только в государственной собственности, предусмотреть исходя из конституционных норм объекты собственности, которые не подлежат приватизации;
• внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)», так как анализ показывает, что в современной редакции данный закон предусматривает упрощенный механизм процедуры банкротства, открывает широкие возможности для нового передела собственности путем криминального банкротства предприятий, включающего в себя неправомерные действия при банкротстве, преднамеренное или фиктивное банкротство – данный способ «приватизации» нередко применяется в отношении предприятий, которые обладают ценным имуществом и порой являются единственным производителем уникальной продукции;
• внести изменения в Федеральный закон «Об оценочной деятельности», а также в другие нормативные правовые акты с целью использования в практике оценочной деятельности новых современных стандартов оценки нематериальных государственных активов: интеллектуальной собственности, созданной за счет бюджетных средств, брендов и т.п.
• законодательно закрепить критерии отнесения государственных предприятий к конкретному виду собственности, типы этих предприятий, статус их руководящих работников и трудовых коллективов;
• законодательно определить ограничения для приватизации объектов, включенных в Реестр объектов культурного наследия Российской Федерации;
• законодательно определить меры, направленные на стимулирование предприятий различных форм собственности в случаях размещения государственных заказов, связанных с мобилизационной подготовкой экономики;
• разработать проект федерального закона, направленный на разграничение прав собственности на земли федерального значения, субъектов Российской Федерации и муниципальные;
• разработать проект федерального закона «О процедурах национализации и муниципализации», устанавливающий правовые основы, принципы и порядок возмездного отчуждения государством и местными органами власти имущества частных собственников в целях обеспечения обороноспособности и экономической безопасности государства;
• законодательно регламентировать порядок приватизации имущества, составляющего казну Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (за исключением имущественных комплексов государственных предприятий и пакетов акций);
• законодательно урегулировать процедуры осуществления внешнего государственного контроля за ходом приватизации и постприватизационным развитием предприятий, включая стадии разработки и выполнения прогнозных планов (программ) приватизации, подготовки государственного имущества к приватизации; непосредственной реализации приватизационных процедур; анализа выполнения новым собственником взятых обязательств;
• предложить Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос о подготовке проекта федерального закона, определяющего особенности приватизации объектов социальной сферы;
• осуществить инвентаризацию объектов государственной собственности, разработать и принять федеральный закон «О порядке разграничения собственности на федеральную, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную», создав систему государственного учета объектов государственной недвижимости, кадастры объектов федеральной собственности, объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, объекты муниципальной собственности.

Необходимо обеспечить разработку и реализацию системы  мер, способствующих росту результативности в раскрытии экономических

преступлений, совершенных  в процессе приватизации конкретных объектов государственной собственности и в восстановлении нарушенной законности.

С целью совершенствования  механизмов защиты прав инвесторов нужно  предусмотреть необходимость:

• законодательного установления ограничений  размеров возможного участия иностранных инвесторов в уставных капиталах предприятий  сырьевых и оборонных отраслей экономики;
• создания системы информирования потенциальных иностранных инвесторов о секторах экономики, приоритетных для долгосрочных иностранных инвестиций, а также планах, сроках и порядке приватизации предприятий в этих секторах экономики;
• формирования системы консультационного сопровождения инвестиционных проектов, в первую очередь в юридической и маркетинговой сферах;
• создания государственного профессионального центра по привлечению иностранных инвестиций в экономику страны, прежде всего для развития малого и среднего бизнеса.

В связи с планируемым  вступлением России в ВТО, а также  с целью уменьшения негативного  влияния оффшорной торговли, толлинга, утечки капитала за рубеж, повышения стоимости промышленных активов приватизированных предприятий и ликвидности прав собственности разработать план мероприятий по оценке (переоценке) стоимости приватизированных предприятий в соответствии с методикой, принятой в практике стран с развитой рыночной экономикой.

Целесообразно также  обеспечить развитие и внедрение  в практику всеобъемлющих надзорных  механизмов со стороны государства, усиление внутреннего и внешнего контроля в следующих областях:

• демонополизации экономики через развитие и внедрение в практику норм антимонопольного законодательства, при этом в первую очередь обратить внимание на реструктуризацию и демонополизацию сырьевого сектора экономики;
• контроля уплаты налоговых и неналоговых доходов в бюджеты со стороны частных и смешанных компаний;
• контроля использования государственной собственности и иных государственных активов;
• качества корпоративного управления компаний, в том числе прозрачности их отчетности (ужесточение законодательства через введение норм «непредоставление компанией отчетности – нарушение закона»).

Правительству Российской Федерации в целях повышения  эффективности государственного управления в корпоративном секторе экономики  необходимо рассмотреть вопрос о  реорганизации системы управления государственными пакетами акций, в том числе – о создании специального агентства по управлению государственными пакетами акций и введении института государственных менеджеров по корпоративному управлению государственным пакетом акций.

Целесообразно рассмотреть  вопрос о возможности создания федерального фонда архивных документов по результатам приватизации предприятий федеральной формы собственности, в том числе отнесенных к стратегически важным объектам, независимо от органа, осуществлявшего приватизацию.

Необходимо обеспечить изучение, адаптацию и использование в отечественной практике международно-признанных стандартов внешнего государственного контроля приватизации, включая законодательное закрепление участия высших органов государственного финансового контроля  во всех этапах приватизационного процесса – от экспертизы предпродажной оценки государственных активов до контроля за послеприватизационным развитием предприятий.

Важно активизировать работу по внедрению в практику деятельности российских предприятий международных стандартов финансовой отчетности, являющихся важнейшим элементом системы корпоративного управления, обеспечивающим достоверность, объективность и прозрачность информации, и позволяющих  применить новые подходы к реальной рыночной оценке активов российских предприятий и организаций, а значит, повысить стоимость российской экономики в целом.

В сфере приватизации земли необходимо до начала широкомасштабных продаж необходимо отработать процедуры  разграничения прав собственности  на землю, создать инфраструктуру рынка земли, включая систему квалифицированных посредников в лице земельных банков.

При принятии новых нормативных  правовых актов в развитие Земельного кодекса Российской Федерации в  части приватизацию земли нужно  ввести следующие нормы прямого  действия:

• осуществление приватизации земли по ценам не ниже ее кадастровой стоимости;
• необходимость резервирования земель для государственных и муниципальных нужд;
• запрет на приватизацию земель приграничных территорий (в том числе отдельных островов) иностранными гражданами и юридическими лицами (в том числе запрет на сделки с землей, осуществленные с помощью подставных лиц);
• запрет на приватизацию земель особо охраняемых территорий, в первую очередь водоохранных зон рек и водоемов.