Организация и управление финансами, проблемы реформирования на современном этапе

В последние годы многие страны приложили большие усилия для модернизации системы управления общественными финансами. В странах "Группы восьми" акцентируют внимание на проведении ответственной бюджетно-налоговой политики, средне- и долгосрочного бюджетного планирования в целях обеспечения финансовой стабильности и эффективности государственных расходов и повышению ответственности за результаты использования средств налогоплательщиков. В России этот процесс начинался с восстановления эффективного бюджетно-налогового контроля и финансовой стабильности, а с начала 2000-х годов переключился на комплексную модернизацию системы управления общественными финансами, включающей создание Стабилизационного фонда, проведение налоговых реформ, формирование новой системы межбюджетных отношений и внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты.

Страны «Группы восьми» приняли участие в работе в сфере общественных финансов, проведенную Международным валютным фондом (МВФ), Всемирным банком, Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и другими международными организациями по подготовке аналитических и методических материалов, кодексов и руководств, а также мониторингу достигнутого прогресса и оказанию соответствующей технической помощи. Страны «Группы восьми» поддерживают оказание помощи странам с переходной и развивающейся экономикой в проведении бюджетных реформ и подтверждают свою позицию, заключающуюся в том, что эффективное и ответственное управление общественными финансами представляет собой существенный фактор обеспечения их успешного развития.

На основе накопленного к настоящему времени практического опыта сформулированы многие ставшие общепризнанными принципы, стандарты и критерии, которые представляют собой надежную основу для дальнейшего прогресса в сфере управления общественными финансами.

Вместе с тем, многим разработанным к настоящему времени материалам, несмотря на их высокое качество и практическое значение, недостает взаимной увязки, способной обеспечить четкость изложения и комплексность охвата и сделать их использование более действенным.

Поэтому необходима дальнейшая работа по разработке ясной, гибкой и динамичной основы, которая смогла бы обеспечить полноту охвата, комплексность, авторитетность и практическую выполнимость предпринимаемых инициатив в сфере общественных финансов. Применение на практике эффективных, надежных методов управления ими, является сложной задачей для всех стран, и в особенности для стран с переходной и развивающейся экономикой. Неспособность управлять этим процессом зачастую служит препятствием для устойчивого развития, сокращению бедности и внедрению более эффективных форм государственного управления. 19

Таким образом, эффективное и ответственное управление государственными финансами имеет фундаментальное значение с точки зрения обеспечения устойчивости национальных бюджетных систем, а также с точки зрения общей финансовой безопасности и устойчивого экономического роста.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава III. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСАМИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

 

Сегодняшний этап развития России характеризуется повышением роли государства в управлении экономикой, внедрением инновационных технологий во все сферы жизни, усилением борьбы с коррупцией и ростом правонарушений в бюджетной и финансовой сфере, так как бюджет и финансовые ресурсы являются основными инструментами государственного управления.  Предпринимаются различные меры для решения проблем на всех уровнях и на всех стадиях исполнения бюджета и управления государственными финансами. Однако до сих пор ряд недостатков и нерешенных проблем сохраняется в сфере управления государственными финансами.

На современном этапе Президентом РФ издаются указы о внесении изменений в отдельные статьи Бюджетного Кодекса РФ, а также принимаются законы о регулировании деятельности органов исполнительной власти в области государственного финансового контроля и эффективности расходования средств государства. Попытки изменить статьи в БК РФ были предприняты и раньше, однако принятые поправки в БК РФ не смогли решить такую актуальную проблему как законодательное обеспечение системы государственного финансового контроля в России. Это остается главной проблемой России в сфере контроля управления государственными финансами.

Система финансового контроля в России преодолевает проблемы развития с большим трудом, так как существует ряд факторов, которые ограничивают действия государственного финансового контроля. К таким факторам относятся:

• отсутствие определения государственного финансового контроля в бюджетном законодательстве, национальных и федеральных стандартов контроля, не существует четкой и полной нормативно-правовой базы регулирования государственного финансового контроля, и собственно, нет единого федерального закона о системе финансового контроля;

• организационная структура органов государственного финансового контроля недостаточно отражает специфику государственного устройства Российской Федерации;

• статус органов государственного финансового контроля Российской Федерации и ее регионов, место и роль каждого субъекта государственного финансового контроля в его целостной системе законодательно не определены;

• отсутствует четкое разграничение сфер деятельности, что вызывает перекладывание ответственности;

• органы контроля слабо взаимодействуют между собой, присутствует некоторая разобщенность в приоритетах деятельности контрольных органов;

• отсутствует единая информационная база, единый методологический подход к процессу осуществления контроля;

• отсутствуют общегосударственные принципы планирования контрольной работы, классификация финансовых нарушений;

• правовые проблемы не урегулированы и это мешает обоснованно решать практические задачи органов государственного финансового контроля, в том числе и бюджетного, ограничивает результативность ревизий и проверок. 20

Все вышеперечисленные проблемы влияют на качество управления государственными финансами. Попробуем более подробно описать проблемы и выявить пути их решения.

1. Существуют проблемы в части оценки эффективности бюджетных средств. Для того чтобы бюджет был эффективным и средства использовались по назначению, необходимо связать цели и инструменты. Проблема состоит в определении правильности формулировки системы целей и задач органами бюджетного планирования, которая должна соответствовать приоритетам государственной политики. По-прежнему не хватает методик оценки деятельности органов государственной власти, отсутствует оценка всего набора инструментов, применяемых для достижения целей. В качестве решения Министерство финансов РФ предлагает взять за основу долгосрочные целевые программы, в рамках которых должна осуществляться четкая постановка цели.

Таким образом, для решения проблемы цели и задачи необходимо привести в соответствие со средне- и долгосрочными целями социально-экономического развития, что позволит увеличить эффективность расходования средств. Поэтому, долгосрочные целевые программы должны формироваться для всех расходов федерального бюджета. Также крайне важным элементом для решения данной проблемы должно быть формирование программно-целевого бюджета, который повлечет за собой изменения в принципе финансирования, т.е. будут финансироваться услуги, а не сами учреждения. А для того, чтобы бюджет был ориентирован на результат, первое положение должно быть выполнено.

2. На сегодняшний день продолжает применяться раздельное планирование программных и непрограммных капитальных и текущих расходов. Несмотря на предпринятые меры, Правительством РФ снизить государственные расходы, все еще сохраняются условия для увеличения бюджетных расходов, а также отсутствуют стимулы для мотивации органов государственной власти разных уровней в области повышения эффективности расходования этих средств. Как отмечал Д.А. Медведев, снижение расходов бюджета является приоритетным направлением и основной целью социально-экономического развития на ближайшие годы.

На рисунке 2 можно отчетливо увидеть, как и на что в утвержденном Федеральном бюджете на 2013 год и плановые года 2014 и 2015 расходы будут только увеличиваться, хотя финансовая политика была направлена на снижение расходов. На рисунке 3,4 представлена динамика доходов и расходов Федерального бюджета. На графике видно, что доходы на 2013 год и на плановые года 2014 и 2015 будут ниже, чем расходы.

 

Рисунок 2 Динамика расходов федерального бюджета

 

Рисунок 3 Динамика и структура расходов федерального бюджета до 2015 года 

 Рисунок 4 Динамика доходов федерального бюджета до 2015 года 21

Как известно, если расходы государства, а именно государственные закупки и трансферты, превышают доходы государства, основным источником которых являются налоги, то имеет место дефицит государственного бюджета, и государство для оплаты своих расходов должно занимать деньги на финансовом рынке. В данном случае оно будет выступать заемщиком. И для того, чтоб бюджет привести в баланс, государство должно выпускать собственные облигации и таким образом продает их на рынке ценных бумаг домохозяйствам. Домохозяйства тратят часть своих сбережений на покупку государственных облигаций, обеспечивая возможность государству оплаты части его расходов, превышающих доходы казны, то есть, финансируя дефицит государственного бюджета. 

Для решения данной проблемы необходима мотивация органов государственной власти в области повышения эффективности расходования средств.

3. При использовании и расходовании бюджетных средств, а также при их распределении существуют коррупционные риски и бюджетные правонарушения, которые ведут к снижению эффективности работы финансовой системы. Современные методы административной системы предполагают свободу экономической и финансовой деятельности, поэтому на фоне коррупции такая ситуация приводит к  злоупотреблению отдельными служащими своими полномочиями для того, чтоб извлечь выгоду для себя или своих близких.

Коррупция в системе управления представляет собой серьезное явление, она имеет очень серьезные последствия для страны с точки зрения способности выполнения своих полномочий и функций перед гражданами, так как теряется доверие к государству. Поэтому не всегда можно использовать способы и методы борьбы с коррупцией, которые разработаны для решения обычных форм ошибок, таких как «обеспечение установленных в бюджете ограничений, использования государственных средств для достижения установленных целей, а также для выполнения положений финансово-административных уложений и предписаний». 

 Для решения проблем  с коррупцией нужны более сложные  и эффективные методы борьбы  с использованием функций расследования, которые должны быть возложены  на  судебную систему.

Как уже было сказано выше,  важным для решения проблемы является  борьба с бюджетными правонарушениями, которые довольно часто встречаются на сегодняшний день. Чтобы привести в действие экономические рычаги, с помощью которых государственный контроль может влиять на финансовые результаты, нужна соответствующая система правовых инструментов, важнейшим из которых является использование санкций и штрафов для правонарушителей. Поэтому для сохранения экономической безопасности государства необходимо, чтобы государство было способно предотвращать нарушения и преступления в этой сфере. Актуальность данной проблемы подтверждается результатами контрольных мероприятий, которые осуществляются на всех уровнях власти и еще более возрастает в условиях финансового кризиса. На рисунке 6 приведены статистические данные по результатам проверок Счетной Палаты, которые показывают насколько эффективно и качественно проводятся контрольные мероприятия по выявлению бюджетных правонарушений.

Рис. 6. Количество проведенных контрольных мероприятий Счетной Палатой.

Рис. 7. Объем выявленных нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере.22

         Из диаграммы видно, что количество контрольных мероприятий за период с 2008 года по 2012 почти не изменялось, только в 2009 и 2012 годах было проведено на одно мероприятие больше. А вот количество нарушений, выраженных в денежном эквиваленте, значительно возросло. Всего выявлено нарушений и недостатков при поступлении и использовании средств бюджетной системы, распоряжении и управлении государственной собственностью на сумму 781,4 млрд. рублей.

          Для борьбы с правонарушениями  необходимо использование  санкций и штрафов для правонарушителей.

4. На данный момент  отсутствует концепция финансового  контроля. Для построения эффективной системы государственного финансового контроля необходима качественно разработанная концепция, в которой должны быть указаны все цели и задачи, требования и стандарты, полномочия и функции контрольных органов и т.д.;

5. В связи с тем, что существует  параллелизм в работе органов государственного финансового контроля, то возможности деятельности их учреждений не раскрываются в полной мере. Так, например, работа Счетной палаты РФ была реализована неполноценно до принятия 41-ФЗ, т.к. полномочия Счетной палаты были ограничены только контролем исполнения федеральным бюджетом и являлись суженными в связи с тем, что она не была признана высшим органом, но по существу Счетная палата являлась таким органом. Теперь же, с новым статусом со Счетной палаты снялось такое ограничение возможностей, которое сокращало значительно больший эффект ее деятельности, которые общество и само государство могли получить. Но данная проблема, ограничения возможностей контрольных учреждений, остается среди других уполномоченных органов. Поэтому отсюда и начинаются другие проблемы, связанные с возможностями учреждений государственного финансового контроля: не существует единой методологии, взаимодействие контрольных органов не регламентированы и поэтому их права не взаимоувязаны между собой.