Бюджетная политика Российской Федерации

Полномочия органов власти РФ закреплены в Конституции Российской Федерации, Бюджетном кодексе РФ, Федеральном  законе “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.97 г. № 126-ФЗ и в целом ряде других законов с внесенными в период их действия изменениями и дополнениями.

Федеральные органы власти осуществляют законодательное регулирование бюджетных отношений в закрепленных Конституцией РФ пределах ведения, исходя  из компетенции РФ устанавливать основы федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального,  культурного и национального развития Органы власти РФ определяют основы бюджетного устройства и бюджетного процесса, действующие на всей территории России, которые конкретизируются в нормативных документах органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Органы власти РФ формируют и исполняют федеральный бюджет. Российское законодательство детально регламентирует порядок осуществления бюджетного процесса по федеральному бюджету, ежегодно принимается специальный федеральный Закон о бюджете, Федеральные органы власти устанавливают налоги,  сборы, иные источники доходов, подлежащие зачислению в федеральный бюджет. При этом установление общих принципов налогообложения, согласно Конституции РФ, относится к совместному ведению РФ и ее субъектов.

В компетенцию федеральных органов власти входит разграничение бюджетных доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. При этом часть доходных источников РФ оставляет в своем ведении, относя их к федеральным доходам. На их основе формируются доходы федерального бюджета. Это налог на прибыль (доходы) предприятий и организаций, налог на добавленную стоимость, акцизы и некоторые другие налоги. Другая часть бюджетных доходов закреплена за бюджетами  субъектов Федерации и передается им в форме отчислений по утвержденным нормативам. Отдельные виды бюджетных доходов, отнесенные к  федеральным, законодательство РФ закрепляет за местными бюджетами.

Распределение налогов, сборов, других обязательных платежей предусмотрено в Налоговом  кодексе РФ (Часть первая от 31.07.98 г. № 146-ФЗ); Законе РФ “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” от 27.12.91 г. № 2118-1, а также устанавливается при утверждении федерального бюджета на очередной финансовый год. К компетенции органов власти РФ относится регулирование бюджетов субъектов Федерации путем передачи им отчислений от налогов и других источников доходов, выделения дотаций, субвенций из федерального бюджета, трансфертов из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации. В мае 1998 г. Совет Федерации принял Постановление “О реформировании межбюджетных отношений в Российской Федерации” от 20.05.98 г. № 197-СФ и “Предложение Совета Федерации по доработке проекта концепции реформирования межбюджетных отношений. В Российской Федерации на 1999 год и на период 2001 года”. В этом документе указывается, что целью межбюджетного перераспределения средств должно быть обеспечение равной возможности реализации на всей территории РФ установленных Конституцией и законодательством РФ социальных гарантий.

Федеральные органы власти устанавливают основы разграничения расходов между бюджетами. Согласно законодательству РФ такой основой является разграничение имущества  и компетенции между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления.

Органы власти РФ компетентны образовывать в федеральном бюджете оборотную кассовую наличность в размере, необходимом для покрытия временных кассовых разрывов в процессе исполнения бюджета; резервные фонды в распоряжении представительных  и исполнительных федеральных органов власти, а также целевые бюджетные фонды; организовать бюджетную отчетность в РФ.

Бюджетные права федеральных органов власти распространяются на введение чрезвычайного бюджета при установленных федеральными законами основаниях.

Из рассмотренного перечня бюджетных полномочий органов власти РФ видно, что они действуют в области бюджетных отношений, возникающих на территории России в целом; в отношении федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации; в отношении местных бюджетов (в определенной мере). Такое содержание компетенции РФ характеризует важную координирующую роль РФ в функционировании бюджетной системы страны.

Полномочия РФ и ее субъектов тесно связаны и взаимно обусловлены. Характер такой связи определяется федеративным устройством российского государства, общие принципы которого распространяются и на бюджетные отношения.

Правовая основа компетенции субъектов Российской Федерации, помимо конституционных норм, - Закон РСФСР “Об основах бюджетного устройства…” от 10.10.91 г. № 1734-1, Закон РФ “Об основах бюджетных прав…” от 15.04.93 г. № 4807-1, Закон РФ “О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам  Москве и Санкт-Петербургу” от 15.07.92 г. № 3303-1, а также законодательство субъектов Федерации. Компетенция субъектов РФ отражает связи последних из линии бюджета по всем направлениям: с федеральными органами местного самоуправления.

Значение бюджетных прав органов местного самоуправления состоит в том, что на их основе создается финансовая база, необходимая для решения социально-экономических и других вопросов. Бюджетные права обеспечивают возможность органам местного самоуправления в пределах их компетенции регулировать на своей территории бюджетные отношения с учетом местных особенностей.

Основы бюджетных прав органов местного самоуправления закреплены в Конституции РФ; Бюджетном Кодексе РФ; Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28.08.95 г. № 154-ФЗ; Федеральном законе “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” от 25.09.97 г. № 126-ФЗ и др. Положения этих нормативных актов конкретизируются в законодательстве субъектов Федерации, низовые звенья органов местного самоуправления (поселковые, сельские, городские районного подчинения, районные в городах) по вопросам бюджетного процесса также руководствуются решениями соответствующих вышестоящих органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию вышестоящими органами государственной власти. В доходах и расходах местных бюджетов раздельно предусматриваются финансирование программ местного значения и осуществление органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов РФ.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации в соответствии с законодательством должны обеспечивать (путем закрепления доходных источников) муниципальным образованиям объем доходов, достаточный для финансирования минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы устанавливаются законами субъектов РФ на основе минимальных государственных социальных стандартов, минимальной бюджетной обеспеченности. Если эта задача не решается за счет имеющихся доходных источников, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ могут передать органам местного самоуправления часть иных доходных источников федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации, при этом свободные переходящие остатки средств местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.

Для осуществления финансирования отдельных государственных полномочий дополнительные средства для органов местного самоуправления ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ. Увеличение расходов и уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых вышестоящими органами власти, должны компенсироваться соответствующими органами власти.

Органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством РФ; устанавливать местные налоги и сборы в рамках законодательства РФ; льготы по их уплате; выпускать муниципальные займы, лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения в пределах законодательно установленных полномочий.

Законодательство исходит из принципов юридического единства всех административно-территориальных образований в праве на самостоятельный бюджет, утверждаемый представительным органом местного самоуправления, в их право на получение, распределение и самостоятельное использование бюджетных доходов. Однако место каждого из упомянутых субъектов в системе административно-территориального деления влияет на конкретный перечень принадлежащих им бюджетных прав. Районные органы местного самоуправления обладают более широким кругом бюджетных прав, поскольку они выступают во взаимоотношения по бюджетным вопросам не только с вышестоящими, но и с нижестоящими органами власти.

Бюджетный  процесс - регламентируемая  законодательством  деятельность  органов  власти  по  составлению, рассмотрению, утверждению  и  исполнению  бюджетов  всех  уровней.

Содержание  бюджетного  процесса  определяется  государственным  и  бюджетным  устройством  страны, бюджетными  правами  соответствующих  органов  и  юридических  лиц.

Принципы  организации бюджетного  процесса:

-единство, выражающееся  в  единой  правовой  базе, единой  бюджетной  классификации, единстве  форм  бюджетной  документации, единстве  денежной  системы.

-самостоятельность бюджетного  процесса  каждого  органа  законодательной  и  исполнительной  власти., обеспечивается  наличием  собственных  источников  доходов  и  правом  определять  направления  их  использования.

-балансовый метод, который  заключается  в  установлении  правильного  соотношения  между  доходами  и  расходами  всех  бюджетов.

Стадии бюджетного  процесса:

1) составление  проекта  бюджета - ему  предшествует  разработка  план-прогнозов  развития  территорий  и  целевых  программ, на  основании  которых  органы  исполнительной  власти  разрабатывают  постатейно  бюджетные  расходы  и  составляют  расчеты  для  определения  дохода  бюджета. Ежегодно, до  начала  рассмотрения,  проекты  бюджета  публикуются в СМИ, т.е.  становятся  достоянием  гласности. 

2) рассмотрение  и  утверждение  бюджетов  осуществляется  в  законодательных  органах (Государственная  Дума, Государственное  собрание  Ил Тумэн, городское  собрание). Рассмотрение  бюджетов  включает  в  себя  всестороннее  изучение  его  в  комиссиях  и  комитетах  с  точки  зрения  целесообразности, необходимости, актуальности, финансовой и материальной возможности. В бюджетах  предусматриваются  расходы  и  источники  их  покрытия. Конкретный  объем  ассигнований  определяется  при  утверждении  бюджетов  на  предстоящий  финансовый  год. Федеральный  бюджет  РФ  представляется  Правительством  РФ в  Государственную  Думу.  Государственная  Дума рассматривает  законопроекты о введении или  отмене налогов,  освобождении от их  уплаты,  о  выпуске  государственных  займов,  об изменении финансовых  обязательств  государства,  другие  законопроекты, предусматривающие расходы,  покрываемые за  счет федерального бюджета;  все  эти   законопроекты  должны   иметь  заключение Правительства  РФ.   Принятый  Государственной   Думой  Закон о федеральном бюджете  РФ в  течение 5  дней передается  на рассмотрение   Совета  Федерации.   Закон  о   бюджете  считается одобренным  Советом  Федерации,  если  за  него проголосовало более половины от общего числа членов  этой палаты  либо если в течение 14 дней он не был  рассмотрен Советом  Федерации. В случае  отклонения  Советом  Федерации  закона  о  бюджете обе палаты Парламента могут  создать согласительную  комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего закон  о бюджете подлежит  повторному рассмотрению  в Государственной  Думе. В случае  несогласия  Государственной  Думы  с  решением Совета Федерации  закон  о  федеральном бюджете  считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало  не менее 2/3 общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый  закон о  федеральном бюджете  в течение  5 дней направляется  Президенту  Российской  Федерации  для подписания и обнародования.                                   

 В случае непринятия  закона о федеральном бюджете  до начала финансового  года  органы  исполнительной власти  имеют право расходовать средства  в размере 1/12 объема предыдущего  года в течение  каждого  месяца  вплоть  до  утверждения федерального  бюджета. Это правило касается  и бюджетов других  уровней. При  этом  объем  бюджетных ассигнований,  израсходованных органами исполнительной  власти  по неутвержденным  статьям  бюджета, не может превышать 25% годовых  ассигнований по  данной статье  за предыдущий финансовый год. 

3) исполнение бюджета  начинается  после  утверждения бюджета законодательными  органами. Правительство РФ по  согласованию  с  нижестоящими  исполнительными  органами  организуют  порядок  исполнения бюджета.  Эта стадия  бюджетного процесса  включает  выполнение  доходной  и расходной  частей бюджетов. В  процессе исполнения  бюджета  органы  исполнительной власти  могут вносить изменения в  пределах  утвержденных ассигнований  по статьям функциональной бюджетной  классификации. Важнейшая  задача  исполнения  бюджета -  обеспечить  полное и своевременное поступление  налогов и других платежей  в целом и по  каждому источнику,  а также  финансирование мероприятий  в пределах,  утвержденных  по  бюджету  сумм  и в  течение  того финансового  года,  на  который  утвержден  бюджет. Непосредственная  работа  по  исполнению  федерального  бюджета   РФ   проводится   Министерством   финансов    РФ,   его подразделениями  и  органами,  а также  Государственной  налоговой службой РФ и ее  налоговыми инспекциями на местах.     При  исполнении  бюджета  важное значение  имеет правильное и  экономически обоснованное  распределение всех  видов платежей  и ассигнований  утвержденном федерального  бюджета. Такое распределение  бюджетных  средств  осуществляется  по  росписи доходов и расходов.  Роспись -  это основной  оперативный план распределения расходов-доходов бюджета по  подразделениям бюджетной классификации  (разделам, параграфам,  главам, статьям), в  котором  проставляются сроки  поступления налогов  и других платежей  и  расходования  бюджетных  средств в течение года.

1.4 История развития  бюджетной системы в России

Сущность бюджета государства каждой страны определяется экономическим строем общества, природой и функциями государства.

Первые сведения об общей смете государственных доходов и расходов дореволюционной России и городовых сметах относятся к 1645 году. При Петре 1 были проведены крупные финансовые реформы в целях увеличения доходов казны и улучшения порядка их взимания, созданы коллегии для руководства финансовыми делами (1718 г). Петровская роспись на 1723 году включала 9200 тыс. рублей доходов и 9578 тыс. рублей расходов. Государственный бюджет в России учрежден в 1862 г. при осуществлении финансовых реформ 1862-68 г, и заменил роспись доходов и расходов государства. Центральной частью государственного бюджета была таблица доходов и расходов. Составлялась на базе ведомственных финансовых смет, которые основывались на губернских данных. Статьи бюджета подразделялись на обыкновенные, т.е. повторявшиеся из года в год, и чрезвычайные (например, доходы от государственных займов, вкладов в Госбанк на вечное хранение; расходы, связанные с войной, неурожаем, выплатой значительных пособий частным обществам, и пр.). Обыкновенные доходы формировались за счет прямых и косвенных налогов, пошлин, поступлений от правительственной регалии (государственные монополии на продажу водки, устройство почт и телеграфа, чеканку монет и др.), казенных имуществ и капиталов, отчуждения государственных имуществ в частные руки, выкупных платежей, возмещения доходов государственного казначейства. В России отсутствовало прямое подоходное прогрессивное налогообложение, и подавляющая часть государственного бюджета формировалась за счет сборов с основного населения; 52,5 % доходов в 1906 г. поступили в казну от косвенных налогов и платежей населения по статье правительственная регалия, 7,3 %- от прямых налогов. Обыкновенные расходы распределялись на выплату государственного долга, содержание высших государственных учреждений, аппарата министерств и ведомств, обеспечение деятельности казенного хозяйства; выделялись расходы по военным (в 1906 г –16,5 %), морским (23,7) министерствам, Министерству финансов (16,9 %, их них половина – на заготовление и продажу казенного вина), Министерству путей сообщения (23,6%). С 1908 года наметилась тенденция опережающего роста обыкновенных расходов  по сравнению с обыкновенными доходами, в 1913 году дефицит государственного бюджета равнялся 39,1 % ко всей сумме расходов, в начале 1917 года –81,7 %.  После установления Советской власти в России первые полугодовые и годовые бюджеты составлялись как единые. Такая централизация бюджетной системы была вызвана крайне тяжелой экономической и политической ситуацией в стране. Порядок составления единого бюджета сохранился и после объединения советских республик.