Прокурорский надзор

контроля над исполнением законов. Усиливающаяся разбалансированность

социального организма, неизбежная в условиях переходного периода,

предполагает значительное возрастание интенсивности надзора и известное

расширение сфер его применения.

 

4. Сложность и, в некоторых  случаях, противоречивость законодательства,

слабость механизмов его реализации требуют более эффективного

использования потенциала прокуратуры в нормотворческой деятельности. В

силу чрезвычайно широкого профиля своей деятельности по надзору за

законностью прокуратура обладает уникальной информацией о состоянии

законодательства и практики его применения, что предполагает не

ослабление, а усиление роли прокуратуры в законотворческой деятельности,

подготовке предложений по совершенствованию законодательства.

 

5. Сложившаяся в настоящее  время криминогенная обстановка, угроза

терроризма, широкая распространенность некриминальных правонарушений

указывают на необходимость более четкой координации усилий всех

правоохранительных органов с целью повышения эффективности в борьбе с

преступностью, исключения параллелизма, дублирования, приводящего к

ненужным затратам государственных средств. По своему месту и роли в

государственном механизме, формам и методам деятельности, кадровому

потенциалу прокуратура вполне способна взять на себя эту важнейшую

функцию.

 

Прокуратуре, как органу правоохраны, принципиально важно уже на нынешнем

этапе максимально использовать свой потенциал и предоставленные законом

полномочия для вывода страны из кризиса, содействия развитию ростков

нового, прогрессивного и утверждения, несмотря на все сложности, идей

правового государства, начал и принципов законности во всех сферах жизни

общества Рябцев В.П., Дашков Г.В. и др. Государственные органы

зарубежных стран, исполняющие функции, сходные с функциями прокуратуры в

СССР. Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. 1991 г., №

131, с. 34.

 

Исходя из реалий переходного периода, нужно определить действительные

возможности прокуратуры, особенно правозащитные, те сферы и пределы, в

которых ее деятельность будет наиболее целесообразна и социально

эффективна.

 

Поскольку деятельность органов прокуратуры будет определяться характером

государственной политики в сфере законности, и осуществляться в ее

рамках, нужно делать все для ее правильного формирования Прокурорский

надзор в Российской Федерации. Курс лекций/ Под ред. проф. Ю.Е.

Винокурова: М., 2005 г., с. 43.

 

Органы прокуратуры Российской Федерации являются одним из основных институтов системы

правоохраны. На прокуратуру возложен надзор за исполнением действующих

на государственной территории законов, за соответствием законам иных

правовых актов, принятие мер, направленных на устранение нарушений

законности, привлечение виновных к ответственности и уголовное

преследование. Ответственность перед Законом и на основе Закона,

исполнение и соблюдение законов выражают объективную потребность

правового общества Прокурорский надзор в Российской Федерации. Курс

лекций / Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова: М., 2005 г., с. 125..

 

Полностью не соответствуют жизненным реалиям попытки навязать обществу

выборочное, тенденциозное представление о прокуратуре как правопреемнике

органов, ответственных за преступные нарушения законности 30-х годов,

приписать современной прокуратуре пороки, характерные для прошлых лет.

Необходимость глубокой реформы прокуратуры, в прошлом являвшейся частью

госаппарата, осуществлявшего тотальный контроль над поведением людей,

была осознана, в том числе, прокурорскими кадрами, в середине 80-х

годов. С тех пор стала изменяться прокурорская практика. Ученые

разработали ряд новых подходов к организации и деятельности прокуратуры,

нашедших свое выражение в законах о прокуратуре России, Казахстана,

Украины, других государств - бывших республик СССР Джафаров Азер.

Прокуратура Азербайджана: до и после реформ. Баку 2003 г., с.23..

 

Одной из важных целей деятельности прокуратуры стала защита прав и

свобод граждан. Прокурорская практика впервые стала использовать

уникальные возможности надзора за исполнением законов во всех сферах

правоотношений для совершенствования правотворчества в государстве.

Изживается подмена прокурорами контрольной деятельности других

государственных органов, вмешательство в оперативно - хозяйственную и

иную деятельность участников общественных отношений, соответствующую

закону Российский прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред.

проф. А.Я. Сухарева. М., 2001 г., с. 94..

 

Вместе с тем, развитие прокуратуры осуществляется медленнее, чем это

нужно обществу, с ошибками и отступлениями в поисках конкретных путей

решения новых задач. Необходимо придать этому процессу динамику и

большую эффективность, четко определив его стадии. При этом, однако,

концептуально важное значение имеет осознание и последовательное

проведение в жизнь следующего принципа: развитие прокуратуры - это

процесс, продолжающийся на протяжении всего периода формирования

демократического правового государства, а не акция по ликвидации

отдельных функций прокуратуры или искажения их сущности.

 

Говоря о месте прокуратуры в государственном механизме, следует

отметить, что оно находит свое предметное воплощение в реализуемых ею

функциях, которые представляют собой основные направления деятельности

прокуратуры, осуществляемые с использованием специфических форм и

методов в рамках точно установленных законом полномочий (компетенции).

 

Перечень функций прокуратуры на различных этапах развития государства не

остается неизменным. Их набор зависит от известных социальных и правовых

условий развития общества и государства, а также конституционно

закрепленного места прокуратуры в системе государственного механизма.

 

Учет названных обстоятельств позволяет отметить, что потребностям

переходного периода в основном соответствует прокуратура

многофункционального типа.

 

Потребности укрепления правовых начал в различных сферах жизни общества,

усиления противодействия преступности требуют, чтобы деятельность

прокуратуры оставалась многоцелевой, ориентированной на обеспечение

верховенства закона и иных требований законности, прав и свобод человека

и гражданина, местного самоуправления и общественных объединений,

организаций и предприятий независимо от принадлежности и форм

собственности Рябцев В.П. Законодательство об организации и деятельности

Рябцев В.П. Законодательство об организации и деятельности

органов прокуратуры стран СНГ и Балтии: характерные черты и особенности.

Вступительная статья в сборнике: Законы о прокуратуре стран СНГ и

Балтии. М., "Манускрипт", 1995 г., с. 56..

 

Ни одной из этих целей нельзя достичь без осуществления прокуратурой

основной ее функции - надзора за исполнением законов участниками

общественных отношений.

 

В течение переходного периода прокурорский надзор продолжает оставаться

наиболее целесообразной, эффективной формой высшего государственного

контроля за исполнением законов, существенным элементом контрольной

функции государства. Ни один из существующих государственных органов не

может принять на себя надзорную функцию прокуратуры. Ее в состоянии

успешно выполнять только единая централизованная, независимая система

органов прокуратуры.

 

Прокурорский надзор исторически сложился в России, как постоянное

наблюдение прокурора за соответствием законам деятельности и правовых

актов участников общественных отношений. Попытки ликвидировать или

существенно ограничить «постоянно наблюдательный» характер прокурорского

надзора лишает его самой сути Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за

исполнением законов судебными приставами. Проблемы организации правового

обеспечения. М., 2000 г., с. 44..

 

Прокуратура в результате специфики своей деятельности и структуры

способна (и она реально это делает) объединять деятельность

контролирующих органов: местных, региональных и центральных. Она

способна также в известной мере объединять деятельность органов

исполнительной власти Кобзарев Ф.М. Правовой статус российской

прокуратуры и проблемы его развития. М., 2002 г., с. 71..

 

В современных условиях и на протяжении переходного периода ни одна

иерархическая структура («вертикаль») органов исполнительной власти не

может оптимально функционировать при наличии только контроля вышестоящих

органов за исполнением законов нижестоящими учреждениями. Такой контроль

дополняется надзором за соответствием законам деятельности и правовых

актов каждого звена такой структуры, осуществляемым соответствующим по

уровню органом единой централизованной прокурорской системы.

Взаимодействие ведомственного контроля и прокурорского надзора остается

надежным средством обеспечения законности в стране. Прокуратуру, в

известной мере, можно рассматривать как системообразующее ядро

государственного контроля Кливер И.Я. Управление прокурорской системой в

условиях формирования правового государства: Учеб. пособ. М, 1990 г., с.

92.. Надзирая в пределах  своей компетенции за исполнением  законов

контролирующими органами, она консолидирует и активизирует их

деятельность, способствует преодолению местнических и ведомственных

влияний на них, воздействия криминализированных структур, их очищению (в

том числе, и путем привлечения к уголовной ответственности) от

недобросовестных и коррумпированных чиновников.

 

Прокуратура осуществляет надзор независимый, не связанный с интересами

региональных, национальных, ведомственных органов, политических партий и движений, социальных групп. С этой точки зрения она может

рассматриваться как достаточно объективный и нейтральный орган, основная

цель которого - обеспечение законности, прав и свобод граждан, законных

интересов государства и других субъектов права Васильев А. Место

прокуратуры в правовом государстве. // Социалистическая законность, 1990

г., № 7, с. 10-11..

 

В государственном контролирующем механизме нет органов, способных

осуществлять эффективный независимый (неведомственный), необходимый

надзор (контроль) за:

 

- исполнением законов  в сфере государственного управления, экономической

деятельности и охраны прав и свобод граждан (общий надзор);

 

- исполнением законов  органами дознания и предварительного  следствия;

 

- соответствием закону  судебных актов;

 

- исполнением законов  в местах содержания задержанных  и предварительного

заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного

характера, назначаемых судом;

 

- исполнением законов  органами военного управления, воинскими  частями и

учреждениями.

 

Интересы обеспечения жизнеспособности прокуратуры подчеркивают

необходимость сохранения всех сложившихся отраслей прокурорского

надзора, имея в виду, что он един, поскольку охватываемые им направления

тесно взаимосвязаны между собой и образуют единую систему.

 

Осуществление прокуратурой общего надзора наиболее часто подвергается

критике, в том числе, и основывающейся на серьезных нарушениях. Речь

идет о достаточно распространенной практике неоправданных и не

вытекающих из их компетенции действий прокуроров, подмены ими

управленческих, контрольных и иных органов, вмешательстве в

хозяйственную работу. Следует отметить, что многократные попытки

отдельных государственных органов четко определить пределы прокурорской

деятельности в общем надзоре до сих пор не принесли желаемых результатов

и не изменили практику, выходящую за пределы единичных фактов. Поскольку

из этого делаются выводы о неэффективности общего надзора и

необходимости его ликвидации в прокуратуре, данный аспект должен быть

подвергнут обстоятельному анализу.

 

Вневедомственный контроль, особенно при его нынешнем состоянии, выявляет

лишь незначительную часть нарушений законности. Еще меньшая их доля

может дойти до суда, предупредительные возможности которого минимальны.

Правоприменительная практика многих лет убедительно доказала и низкую

эффективность в этом отношении учреждений Министерства юстиции.

Методическое руководство с его стороны правовыми службами оказалось

несостоятельным, эти службы не смогли стать по-настоящему серьезным

фактором борьбы с нарушениями законности. То же следует сказать и об

«эффективности» контроля Минюста за законностью правовых актов

Прокурорский надзор в Российской Федерации. Курс лекций. Под ред. проф.

Ю.Е. Винокурова. М., 2005 г., с. 51..

 

Все эти бреши, а во многих отношениях буквально «черные дыры», в

настоящее время в основном закрывает прокуратура Рохлин В.И.

Прокурорский надзор в Российской Федерации. Курс лекций. СПб, 1998 г.,

Количество выявляемых ею нарушений законности намного превышает

показатели всех других органов. Весьма важно и то, что основные средства

прокурорского реагирования - протесты, представления, иски, информации -

не носят административно-распорядительного характера - прокуратура лишь