Влияние механизма административно-правового регулирования на развитие отечественной науки

- о множественности вариантов диспозиций правовых норм (объем и характер отсылок и т. д.);

- о возможностях принятия ведомственных и локальных актов;

- о наличии коллизий правовых норм;

- об определении компетенции по формуле «вправе», «может»;

- о широте дискреционных полномочий;

- об отсутствии административных процедур;

- о завышенных требованиях к заявителю;

- об отсутствии конкурсных (аукционных) процедур[50].

2. Совершенствование правоприменения «дополняет» действенность нормативного регулирования, а значит, и в целом механизм правового регулирования.

Соединение нормативного регулирования и правоприменения необходимо, ибо, взятые по отдельности, они сразу начинают демонстрировать свои «слабые стороны»: нормативное регулирование без индивидуального (без усмотрения) превращается зачастую в формализм, а правоприменение без нормативного (без общих правил) - в произвол. Вот почему механизм правового регулирования должен выражать такую взаимосвязь различных правовых средств, представляющих различные виды правового регулирования, которая будет придавать управленческому процессу дополнительные преимущества. Если нормативная регламентация призвана обеспечить стабильность и необходимое единообразие в регулировании общественных отношений, ввести их в твердые рамки законности, то правоприменение - учет конкретной обстановки, своеобразие каждой юридической ситуации. Оптимальное сочетание правотворчества и правоприменения придает гибкость и универсальность правовому регулированию, минимизирует сбои и остановки в действии права[51].

Реализация закона означает обеспечение последовательного и систематического действия его норм и служит нормативной ориентацией для органов публичной власти. Закон выступает в качестве основы деятельности органов и организаций, определяющей их компетенцию (ее содержание и формы) и допускающей выбор средств реализации законодательных норм. Реализация закона требует использования не одного - двух, а комплекса средств, обеспечивающих его системное применение. Важно иметь в виду: социально-психологические аспекты (знания, установки, мотивы и т. п.); юридические аспекты (изменения, отмена и принятие новых актов, введение процедур); материально-финансовые аспекты (собственность, в том числе имущество, денежные средства); структурные аспекты (изменения функций и структуры органов, их связей и т. п.); информационные аспекты; кадровые аспекты[52].

Рекомендуется принимать план реализации крупных законов с перечнем конкретных мер и исполнителей.

Действующие правовые акты следует приводить в соответствие с положениями закона, отменяя устаревшие нормы и акты, внося изменения, принимая акты «во исполнение закона». Могут потребоваться изменения компетенции, функций органа, порядка их осуществления, введение административных процедур, совершенствование форм взаимоотношений с другими органами и организациями, перестройка структурных подразделений и положений о них, изменение должностных регламентов.

Организация применения статусных норм, возлагающих на органы, их должностных лиц полномочия по выполнению требований закона. Предполагается, что дополнительными актами (приказами, решениями, постановлениями) возможно включение в перечень полномочий тех прав, которые по-новому определяют (расширяют, сужают) статус органов и их должностных лиц. Обычно такие нормы включаются в уставы, положения об органах и их подразделениях, должностные регламенты. Важную роль в этом должны играть административные регламенты органов исполнительной власти[53].

Необходимо вводить процедуры (процессуальные нормы), устанавливающие порядок применения норм закона, последовательность действий по достижению целей, предусмотренных законом. Обычно такие процедуры вводятся документами, которые носят следующие названия: «Правила», «Инструкция», «Порядок», «Регламент» и др.

Важно использовать стимулы выполнения законов. Имеются в виду как позитивные (поощрения, льготы, предпочтения, приоритеты), так и негативные методы (применение санкций, отмена льгот, лишение преимуществ и проч.)[54].

Осуществление действий по контролю за эффективностью реализации закона. В целях обеспечения системной реализации законов рекомендуется:

- изучить законы и нормы, связанные между собой объектом регулирования;

- подготовить и принять целевую программу реализации однородных законов или норм разных законов, в которых предусматривались бы общие меры по их выполнению. Содержание программы зависит от степени новизны закона, необходимости принятия ведомственных и локальных актов, от характера изменения деятельности органа и т. п.

В программу могут быть включены мероприятия по разъяснению и пропаганде закона; расчеты материально-финансовых средств, необходимых для реализации закона; перечень организационно-управленческих мероприятий, которые следует провести в соответствии с законом (изменение структуры, штатов и функций органов, их взаимоотношений и т. д.); мероприятия по совершенствованию деятельности правоохранительных органов; рекомендации по осуществлению контроля за результатами действия закона, а также по сбору и оценке информации о реальных изменениях в регулируемой сфере.

Мониторинг результатов реализации закона и периодическая оценка основных показателей деятельности органов власти является главным средством в арсенале методов государственного управления. Постоянный мониторинг позволяет выявить потребности, цели, долгосрочные результаты, а оценка ключевых показателей деятельности органов власти - определить эффективность затраченных бюджетных средств[55].

Рекомендуется учитывать следующие позитивные действия по реализации закона: включение закона в число способов решения социально-экономической задачи и использование норм закона как условия ее оптимального решения; правильный выбор закона и норм, относящихся к рассматриваемому вопросу; обеспечение правопонимания, адекватного целям и содержанию закона; правильное определение статусов граждан и юридических лиц; установку и последовательные действия по правоприменению; соблюдение оснований выбора вариантов правомерных действий; соблюдение пределов принятия подзаконных актов; обоснованное принятие локальных актов; оценку уровня соблюдения законности в отрасли (сфере); самооценку реализации закона.

Требуется выявлять юридические ошибки: неверное установление предмета правового регулирования; неправильный выбор вида правового акта; необоснованное определение объема и методов правового регулирования; ошибочное понимание (толкование) назначения и смысла правового акта, его норм, характера полномочий и связей субъекта; противоречивое или неверное использование нормативных понятий и терминов; нарушение системных связей между актами разной юридической силы; неправильное оформление текста акта; запоздалую корректировку и отмену устаревших норм актов.

Необходим анализ содержательных ошибок: необоснованность правовых решений; неверные расчеты, порождающие коллизии; поспешные поправки; неверное определение объема и характера полномочий государственного органа, должностного лица; неполное правовое регулирование; допущение произвольных действий и решений (коррупциогенность)[56].

3. Повышение уровня правовой культуры субъектов права также будет влиять на качество правового регулирования, на процесс укрепления законности и правопорядка.

Достижение основной цели проведения административной реформы - повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти - невозможно без обеспечения их открытости и доступности для граждан и юридических лиц и результативного взаимодействия с институтами гражданского общества.

Концепция реформирования государственной службы предусматривает обеспечение возможности участия граждан и структур гражданского общества в процессе подготовки решений, объективное информирование о деятельности государственных органов и государственных служащих в соответствии с федеральным законом, дебюрократизацию отношений между государственными служащими, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества.

Участие граждан в деятельности органов исполнительной власти - это форма реализации суверенитета народа в осуществлении важнейшего вида государственной власти. Поэтому «вовлечение» в процесс государственного управления всегда рассматривалось наукой административного права как важнейшая составляющая «активного» административно-правового статуса гражданина, предоставляющее возможность «действовать для государства», а тем самым для общественного блага.

Кроме того, участие граждан позволяет обеспечивать и другие существенные характеристики исполнительной власти правового государства: публичность, открытость, взаимодействие с демократическими институтами, ориентацию на общественную поддержку, предотвращение конфликтов в общественных отношениях и др.

Различные государства по-разному решают проблему «вовлечения» граждан в осуществление исполнительной власти, в зависимости от традиций, политических, правовых и иных условий. Так, «французская администрация отрицательно относится к участию населения в деятельности государственных служб», но примеры широкого участия населения в управлении есть и во Франции.

В Германии принцип защиты государства от утраты доверия граждан, а также принцип учета интересов граждан и др. являются правовыми принципами деятельности органов государственного управления. В различных правовых предписаниях определяются разнообразные правовые формы их реализации[57].

Граждане Российской Федерации не только обладают конституционным правом на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ), но и проявляют высокую заинтересованность в реализации этого права. Наглядным свидетельством этого являются «протестные формы» участия в государственном управлении: митинги, пикеты, забастовки, жалобы, обращения к властям и многие другие проявления общественного противодействия решениям исполнительной власти. Как же de jure и de facto обеспечить гражданам возможность «позитивного», «повседневного» и «равноправного» участия в деятельности органов исполнительной власти?

На сегодняшний день в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации отсутствуют нормы с таким предметом регулирования. Нет норм о вариантах общественного целесообразного участия граждан в государственном управлении, об оказании гражданам помощи в реализации ими конституционного права на участие в управлении и т. д. В положениях об органах исполнительной власти не предусматриваются какие-либо формы участия граждан в их деятельности.

Из всех ветвей государственной власти исполнительная власть остается наиболее закрытой. Даже самые принципиальные управленческие решения, адресованные всем гражданам, рождаются в «тайных коридорах».

Полностью исключены какие-либо формы демократического контроля за управленческой деятельностью (с точки зрения законности, целесообразности, обоснованности действий и решений)[58].

Таким образом, современные управленческие методы предполагают как информационную открытость исполнительных органов, так и активное вовлечение широкой общественности в процесс принятия и реализации решений. Нельзя осуществлять власть от имени народа (ч.2 ст.3 Конституции РФ) и не допускать этот народ к принятию решений. Исполнительная власть - гарант принципов правового государства. Это требует от органов исполнительной власти и государственных служащих более глубокого понимания института открытости и активного включения граждан в механизм государственного управления.             

Интересы человека - вот главный ориентир для совершенствования элементов механизма правового регулирования, повышение его эффективности. Выступая своего рода юридической технологией удовлетворения данных интересов, механизм правового регулирования должен быть социально ценным по своей природе, должен создавать режим благоприятствования осуществлению законных стремлений личности, упрочению ее правового статуса.

Заключение

На сегодняшний день не существует официального «реестра» результатов административной реформы и официальных оценок их реальности, значительности и полезности. Можно лишь констатировать с определенной долей обоснованности, что на данном этапе административной реформы проводятся масштабные мероприятия по пересмотру функций органов исполнительной власти, совершенствованию порядка их реализации и построению новой системы и структуры исполнительной власти, создаются необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления и местного самоуправления.

Проведен анализ функций федеральных органов исполнительной власти, сформулированы предложения и принимаются решения по упразднению избыточных и дублирующих функций и нормативному закреплению необходимых функций.

Сформулирована новая система и структура федеральных органов исполнительной власти, адекватная ее новым функциям в государстве. Федеральная структура исполнительной власти состоит из органов разной специализации с организационным обособлением правоустанавливающих, правоприменительных (контрольно-надзорных) функций и функций оказания государственных услуг и управления государственным имуществом. Основная цель новой функциональной специализации - исключить коллизии между функциями выработки политики, реализации политики и контролем политики в государстве.

Подготовлены нормативные акты, направленные на обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Создаются открытые и доступные информационные ресурсы органов исполнительной власти, и обеспечивается их постоянный мониторинг на предмет полноты и транспарентности по методике, утвержденной Правительством Российской Федерации.

Как видно, стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть вопросов административной реформы, касающаяся в основном реорганизации федеральных органов исполнительной власти. Мероприятия по продолжению административной реформы носят инерционный характер и направлены преимущественно на завершение формирования федеральных органов исполнительной власти в их новой типологии.

По ряду приоритетных направлений административной реформы работы только начинаются либо еще не начаты или приостановлены. Прежде всего, это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях. В частности, не разработаны и не реализованы механизмы осуществления контроля и надзора, противодействия коррупции, взаимодействия между государством и структурами гражданского общества, досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц. Отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Только начинается реформа государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, системы закупок для государственных и муниципальных нужд.